篇一：行政审批局未来发展
行政服务中心：发展愿景、路径选择与趋近策略
张锐昕
秦浩
[摘
要]我国行政服务中心建设既根植于服务型政府建设的目标使命，又与服务型政府建设自下而上的方向路径基本一致，已确立了具有革命性意义的相对集中审批模式和“一站式”办公方式，有效化解了传统官僚制模式下公共服务供需之间的结构性矛盾，在公共服务质量、水平和效率方面取得的成效有目共睹。但是，随着服务型政府建设的逐步深入和公众对公共服务需求的进一步攀升，以及业已建成的电子政务系统运行需要行政体制做适应性改革的保障要求，客观上都迫切要求以行政服务中心为试点进行更深层次的再变革。文章以行政服务中心已有的阶段性改革和建设成果为逻辑起点和研究基础，勾画了未来以集中审批模式特别是网上行政审批为特征的发展愿景，论证了选择渐进型改革路径的可行性，并重点阐释了发展愿景的趋近策略。
[关键词]行政服务中心；相对集中审批；集中审批；网上行政审批；策略
[基金项目]吉林省科技发展计划项目（20070611-2）
[收稿日期]2010-02-06[作者简介]张锐昕，1965年生，吉林大学行政学院教授，法学博士；秦浩，1982年生，吉林大学行政学院博士研究生。（长春130012）
行政服务中心是我国行政体制改革的前沿阵地和组织机制创新的先锋，其一系列改革作为堪称行政审批制度改革的实践创新和理论探索。由于行政服务中心是在缺乏整体制度设计和理论论证下进行的实践活动，客观上没有一套普适的“经典模式”可供遵循，这就为各地自主性的改革探索提供了足够的创新空间。检视各地行政服务中心的发展历程，纵然有其独特的个性特征，但仍可归纳抽象出一条规律性的、清晰连贯的脉络：学习规划——实际应用——完善提升等三个阶段。从行政改革和行政发展的角度来看，不变的是变化，永恒的是发展，行政服务中心的先进性表现和生命力所在正蕴涵在其不断探索和完善的发展过程中。因此，为推动行政服务中心发展更趋完善，就应该对其未来发展愿景进行合理勾画并配以制度设计，当然，还需在此基础上理性选择改革路径和稳妥实施趋近策略。
一、行政服务中心的发展愿景
在当今行政环境日益复杂多变和社会公众改革行政管理体制呼声逐渐高涨的大背景下，行政服务中心具有革命性意义的相对集中审批模式与“一站式”办公方式，需要随着服务型政府建设的逐步深入和电子政务工程的持续推行进行更深层次的再变革，朝向集中审批模式和网上行政审批实现迈进。这一美好愿景既是以往改革思路和发展轨迹的理性延续，又能从根本上推动行政服务中心真正成
为实现政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变的重要载体和创新平台，成为加速政府管理方式向服务型、效能型、责任型和法治型转变的主要动力。
（一）集中审批
相对集中审批是在我国行政服务中心建设过程中被广泛采用且其成效已获认可的新型审批模式。其典型特征为：具有审批权限的政府职能部门在行政服务中心设立办事窗口，在执法主体资格不变、法定办事程序不变和窗口人员身份不变的前提下，将与审批有关的咨询、受理、协调、服务、收费等事项全部纳入行政服务中心统一集中办理。相对集中审批是行政审批制度改革的阶段性成果，它把政府提供公共服务的组织形式由“独立分散式”转变为“相对集中式”，极大地缩短了审批周期，有效地提高了审批效率和审批过程的透明度，使“阳光行政”成为可能。随着行政体制改革的逐步深化和行政服务中心运行条件的渐趋成熟，相对集中审批模式在法律定位、审批权限以及审批流程等方面的缺位或不足日益显现，显然与服务型政府建设的目标追求和使命承担不相适应。要确保行政服务中心成为一级政府服务于社会公众的综合性服务平台，并能够最终整合到中央和地方各级政府的统一的信息平台上，政府就应进一步修正行政审批制度改革思路，推动相对集中审批向更为理想的集中审批过渡。
迄今为止，集中审批主要仍处于研究探索阶段。作为我国行政审批制度改革经验教训总结与国外“一站式”审批方式借鉴启示的产物，其模式建构尚在探讨之中，并未付诸实践。总结来看，这种模式主要应具备以下四个方面的特征。
1．具有独立行政主体的法律地位。行政服务中心以《行政许可法》、《行政服务中心组织法》、《行政服务中心程序法》和《行政服务中心监督法》等作为其存在和运行的法理基础与行为准则，依据法律的规定性，是一级政府的一个常设、独立、专门行使行政审批权的行政执法部门（政府机构），享有实质性的行政审批权力，拥有独立的行政编制和行政人员，有权对行政服务中心人员进行统一选拔、管理和考核，并能够独立承担法律责任。
2．集中行使行政审批权。原行政审批职能相似或相近的政府机构实现整合重组，行政审批权力从原机构剥离，完全交由作为实体性行政审批主体的行政服务中心行使，丧失行政审批功能的政府职能部门转而主要从事政策制定和执行监督等工作。集中审批的“集中”，不是指要绝对集中，而是根据“精简、统一、效能”的原则，在相对集中的基础上，最大程度、最大范围地将那些仍然分散的行政审批权向集中转化，将行政审批事项进一步简化、整合和归并。那些与社会公共安全和秩序有密切关系的事项、与经济安全有关行业的市场准入以及需要专家讨论或现场勘验等审批事项，则不宜纳入行政服务中心的审批范畴。因此，所谓的“中心之外无审批”只是集中审批欲达到的“应然”状态，集中审批的“实然”状态应无限趋近于“应然”。
3．实现审批流程优化再造。以服务型政府理念为指导，以转变政府职能为目标、以跨部门流程再造为重点，要全力打破部门壁垒与条块分割的局限，摒弃
以任务分工和计划控制为中心的工作流程设计观念，通过实施跨部门并联审批，实现由部门导向到项目导向的根本性转变和审批流程的最优化配置。
4．构建严密完善的监督体系。以内部监督为基础，包括行政服务中心管理部门监督、纪委（监察机关）派驻部门监督、隶属部门监督和各窗口之间相互监督等多种形式。以外部监督为辅助，人大监督、政协监督、司法监督、办事群众监督和新闻媒体监督等共同构成立体联动的监督体系，成为辅助监督主体。
（二）网上行政审批
由相对集中审批过渡到集中审批，将是对行政服务中心体制框架和权力结构层面进行的变革尝试。从审批方式和服务形式的视域看，相对集中审批模式下形成的“一站式”办公，本质上仍是以实体性的行政服务中心为物理载体和服务平台，是“一站式”服务的初级形态，无法从根本上改善政府公共服务的质量。而集中审批的“逻辑整合、物理集中”，并非固化“一站式”办公的模式与流程，而是为下一步的“逻辑集中、物理分散”，即“一站式”服务的高级形态——网上行政审批营造良好的体制环境，明显地带有过渡性特征。从建设服务型政府和构建电子政府的长远目标来考虑，网上行政审批代表了现代信息通信技术条件下行政审批发展的最终方向——“一站式”、“一条龙”、“全天候”、无缝隙的新型服务模式与服务方式。分析来看，这种理想模式主要应具备以下四个方面的特征。
1．信息沟通双向互动。网上行政审批将审批工作的相关信息完全公开，审批决策者极容易获取真实信息，网络用户也可以方便地将自己的意愿和要求向审批决策者发送，由此来自政府内部的信息和审批对象的信息由静态变为动态、由被动变为主动，从而畅通了双方信息沟通的渠道，体现出双向互动的特征。
2．组织结构趋于扁平。网上行政审批是依托网络平台建立的虚拟的行政组织结构，这种组织结构是以职能为中心、以流程为线路搭建的网状结构，由于它同步要求传统行政体制下的职能分割和部门壁垒的突破，取而代之以更有弹性、适应性的优化的扁平组织结构，从而使得现实政府的职责分工与层级界限发生改变，进一步地又推动了政府职能的转变，由此使得政务协同环境下的交互式办公与无缝隙联动最终得以实现。
3．服务流程“一条龙”办理。与原有的物理性的“一站式”办公的面对面的服务方式不同，网上行政审批的核心要素并不是将多个窗口的地理位置集中，而是要借助信息通信技术将相关业务进行逻辑集中与服务集成，将服务方式由计划性、分散性和窗口服务向动态化、集成化和网络化电子服务转变。通过跨部门的协作服务、网上网下协同并轨运行、多种渠道受理反馈和纵横相连资源共享，实现网上申报、数据交换、网上预审、网上审批和在线查询等业务的一体化运行与统一式管理，使用户足不出户就可以在网上一揽子解决问题，享受真正的“一站到底式”服务。
4．服务功能智能化实现。网上行政审批系统是一个智能化的政务处理系统，全天候值守的虚拟客服能够主动与用户进行交互，深刻理解用户需求、准确解答用户咨询并征求意见建议，使用户自助式浏览转变为网站智能化服务。针对服务
对象的广泛性、管理要素的多样性以及信息资源的复杂性，基于业务协同与决策协同的信息系统的应用深度与功能整合程度要进一步增强，并通过归并简化填报事项、浓缩抽取填报表格以及规范统一数据格式等，有效消除多口数据采集和重复填表的麻烦，再对用户提交的信息进行自动识别、过滤和提炼，最后依据相应的服务管理策略对其进行网上审批和结果反馈。
二、基于渐进型改革的路径选择
路径选择是制度变迁中基于决策者和行为者观念而形成的对改革路径的主观抉择，是具体实施改革策略前的初始判断，由此选择产生的路径依赖将直接影响并最终决定改革的成败，因此，必须理性预期并谨慎决策，才能确保改革进入良性循环发展轨道。依据制度变迁理论，改革的路径无外乎以下三种选择①。
（一）激进型
激进型实现路径是一种跳跃性的制度变迁方式，是在较短时间内完成大规模的整体性制度变革。这种解决路径可以缩短行政审批改革的周期，因此改革具有相当的彻底性。但是，这种改革路径的成功需要政府领导具有坚定的决心、有力的协调以及一套完备、周密、系统的改革方案。此外，由于这种改革发生迅速，通常情况下难以根据现实情况的变化对改革方案做出审时度势的适时调整，一旦失败，后果最为严重，极易导致政府内部的“结构性震荡”并在一定程度上损害政府的形象和权威。
（二）渐进型
渐进型实现路径是一种演进式的分阶段、分步骤的制度变迁方式，具有在时间、速度和次序选择上的渐进性特征。它的每一步改革完成之后，都伴随着相应的经验总结以及进一步改革的前景分析。这种改革的成功需要政府领导具有长远的战略眼光、持之以恒的毅力以及拥有一个稳定的、善于合作的、能力强的改革团队。由于改革具有明显的阶段性特征，改革进程存有一定的空隙性，这虽然使旧制度的打破和新制度的创立可以同时进行，但其效用的发挥与激进型改革相比却显得较为缓慢，且容易因为政府领导的更替或者观念的变化而致使改革缺乏持续性。
（三）渗透型
渗透型实现路径是一种表现为改革过程波浪式地进行的制度变迁方式。在其中，政府领导主要承担协调者的角色，改革目标的实现依赖于大量的协商和沟通，是在各政府部门可以接受的范围内逐渐推进制度的改革。由于改革时间充裕，可以根据实践情况做出实时调整，因此，其制度创立可以比较完善，并能将改革失败的危险性降到最小。但是，这种改革方式也往往因为过于保守和过程漫长，致
①学者王曙光认为“经济学界在渐进式制度变迁和激进式制度变迁的成本收益比较的探讨中产生了许多有意义的成果??渐进式制度变迁较之激进式制度变迁具有优越性。”见王曙光：《转轨经济的路径选择：渐进式变迁与激进主义》，《马克思主义与现实》，2002年6期；严强提出“渗透式制度创新方式的主要特征是承认旧体制的破除、新体制的构建都不可能是一蹴而就的。”见严强：《新时期制度创新的方式、战略与策略》，《南京大学学报》，1999年1期。
使效用发挥缓慢，对领导的毅力耐心和各部门的响应配合等素质能力是极大的考验。
上述三种路径并没有绝对意义上的优劣之分。其中，激进型改革注重以速度为核心的快速执行力，强调改革的彻底性和颠覆性，但人治色彩过于浓厚，工作方式方法比较单一，且与改革配套的制度建设往往难于及时跟进，因此国内外虽然有诸多激进型改革的范例，但鲜有成功者；渗透型改革由于过于温和，难以在短期内克服根深蒂固的官僚制思想和体制的抵触，极易使改革停留在表层而无法持续深入；相比之下，渐进型改革路径显然比较折衷，如果我国行政服务中心选择这一方式似乎也更为稳妥。这是因为：首先，从大的改革环境与背景看，既然我国的政治体制改革和行政体制改革均以渐进型为优选，则行政服务中心以此为参照理能规避风险。其次，渐进型改革强调从微观改革、局部试验逐步过渡到宏观改革、全面推广，这既与行政服务中心以往的建设路线和未来的发展愿景相一致，也与各级政府的整体改革思路和方案相吻合，能够尽量降低其行政服务中心内部和平行的政府部门之间协同改革的摩擦成本，更容易实现改革与稳定的有机统一。再次，循序渐进的改革方式更容易为大多数领导者所认同并接受，使改革者在获得领导支持后能够从容地选择可行的改革方案。最后，渐进型改革提供了在改革中不断学习和发展的机会，领导者通过对各阶段成果的检查和评估，可修正方向并调整方案，从而使改革前景更加乐观。
三、行政服务中心愿景的趋近策略
行政服务中心的发展愿景是对现实阶段目标的理性超越和未来发展模式的前瞻思考，虽然传统行政管理体制的根深蒂固、数字鸿沟和信息孤岛的普遍存在使这一目标实现进程充满了艰巨性和长期性，但是，正因为“有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”[1]可见，假以良策，上述阻力必会转变为动力。要实现行政服务中心的发展愿景，在遵循渐进型改革路径的前提下，还需制定可行的趋近策略。
（一）趋近集中审批的策略
1.完善法律法规体系，强化合法性解释逻辑。我国行政服务中心建设是在缺乏法律规定的无序状态下进行的，虽然以行政命令和行政干预为特征的行政主导在一定程度上暂时弥补了法律上的缺口，但从长远来看，性质不明和人为操控带来的短期繁荣可能埋下长久的隐患，因此建立法律法规应作为实现集中审批的首选策略。立法的第一步应当是实体法的调整和完善，因为“承担如此重任的行政服务中心这一组织本身的性质问题绝不能模棱两可，否则有悖于宪政国家的理性诉求。”行政组织法定原则是行政法治的基本原则和应有之义，西方国家一般通过立法明确其“一站式”服务机构的法律地位，我国也应尽早出台《行政服务中心组织法》，以便从机构性质、权力配置和权利保障等方面做出法律上的规定，并以此作为后续立法的起点和基础，推动行政服务中心从法规和制度层面的合理向合法转变。其次应制定作为实施行政行为的基本法，该法应对包括行政审
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批在内的行政行为的主体、方式、步骤和时限等予以严格限定，以监督和控制行政权力的行使。还应加快制定完善配套的法律法规体系，如尽快出台《行政收费法》、《行政监督法》等。最后，还应将行政服务中心的行政行为纳入司法审查范围，适时修订《行政诉讼法》、《国家赔偿法》中与之有关的部分条款[3]。另外，国务院和有关部委也应制定出台相关的行政法规或规章制度。
2．推进行政体制改革，加快服务型政府建设。行政体制改革是行政服务中心产生与发展的源动力，而“从实体上构筑服务型政府,是摆脱当前改革困境的根本出路”，为此，从政府管理创新的角度看，应着力在转变政府职能、规范审批行为和调整机构设置上下功夫。首先，转变政府职能的关键是要实现从“全能政府”向“有限政府”的转变和从“管制政府”向“服务政府”的转变。新保守主义和新自由主义普遍认为，“既然在商业领域，自我管理是适当的，那么同样道理，无论是国内还是国际上，政府结构都是可以被忽略掉的。”[5]这种激进改革的观点虽然过于极端，但为“防止因道德风险和信息不对称导致对资源的较大扭曲”[6]，政府理应在正视有限理性和效率有限的前提下，通过厘清政府与市场的界限，将一部分行政审批权限从政府职能中剥离出来，并努力培育社会团体、行业组织和中介机构参与公共事业管理。为彻底摆脱管制行政的桎梏，实现政府管理模式的创新，行政服务中心的服务内涵应进一步拓展，服务质量应稳步提高，使其真正成为服务型政府的第一窗口。其次，规范审批行为重点要做好以下工作：一是继续加大审批项目清理力度，明确行政审批的前置条件和规范标准，尽量减少自由裁量权，并及时向社会公开；逐项压缩中间环节，缩短办事流程与审批周期，提高审批效率；建立审批项目的动态评估机制，加强对已取消审批事项的后续监管。二是提高现场办结率，将审批事项的受理权、审查权和核准权全权授予首席代表和窗口人员，把监督权授予部门主管领导。最后，调整机构设置可尝试从以下方面入手，一是单独组建公共服务管理局，统筹政府公共服务。这种做法在国内外均有先例，例如日本的“临时行政调查委员会”、韩国的“规制改革委员会”等，我国最早出现的类似机构是2005年成立的“北京市海淀区政府公共服务委员会”。当然，“在我国成立的这个机构，必须是中立的、有权威性的机构，可以是临时性的，也可以是常设性的，它的产生以及职责最好由行政许可法来规定。”[3]二是确保行政服务中心具有法定的编制和独立的人事管理权，有权对审批人员进行统一选拔、管理和考核，并将其人事、工资和组织关系等完全划归中心。三是审批权下放后，各部门原科室的机构设置和职能分工要相应做出重组整合，顺势转向业务指导、市场监督和政策研究等方面。
3．推动政务流程再造，建立无缝隙服务模式。要形成行政服务中心、业务窗口与职能部门的“三位一体”、多部门、多层次的高效联动机制，应对以下三个方面予以重点关注。首先，流程再造必须“以公民为中心”，构建一种能够提供便捷服务、灵活回应顾客需求、具有动态适应性的新型组织结构。打造“直接面对顾客”的“一条龙“式的服务流程，即把前来办事的公民视作它的“顾客”和“消费者”，仿照企业的商业链模式推行政府“订单”服务。当然，还可以考
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虑采用“客户关系管理”技术，引入市场机制来推行公共管理社会化和公共服务市场化。其次，流程再造必须持续进行。流程再造是一个持久的、动态的过程，不可能一步到位，必须根据业务流程再造的生命周期和分解原理，逐步实现流程的重新设计、再确定和持续改进。同时，流程优化的范围、速度和深度要适当，以保证新流程与原有流程之间的适度平衡。为确保组织内的资源向流程再造倾斜，必须依靠高层领导的强力的政治与行政推动，还要想方设法调动一线管理者和工作人员的积极性、主动性和创造性，激励他们提高管理水平和科技素质，使其能够及时与新的业务流程紧密衔接。最后，流程再造的配套改革必须及时跟进。行政改革专家凯顿曾用“不能将好苹果放在烂篮子之内”来形容改革与环境的关系。为此，应加快机构改革步伐，打破部门内部传统的职责分工与层级界限，推动政府职能部门由分立模式向综合模式转变。另外，还应加强行政文化建设，促进服务理念、责任意识和效率观念的内化。
4．健全监督管理体系，注重刚性和柔性机制的结合。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[7]有鉴于此，必须对集众多审批大权于一身的行政服务中心进行有效的监督，以避免产生更大的制度腐败。对其监督可以按照审监分立的原则，采取通畅审批监督渠道和建立严密完善的监督管理体系的策略。首先，应完善内部监督。“我国行政服务中心所倡导的各种先进的服务理念、内容与方式能够得到有效的实施，在很大程度上是与我国行政服务中心的内部监督体系的即时性与全程性有着重大关系。”在目前已有的各种内部监督主体和监督形式的基础上，可尝试再设立行政审批监督管理局（委员会），与行政服务中心一套班子、两块牌子。对内行使监督管理职能，对外行使服务职能，接受社会各界的投诉举报。其次，应整合外部监督，理顺各外部监督主体关系，使其形成合力。总的来说，要全力保障行政服务中心的廉洁高效，兼具内外部控制的监督管理体系应是刚性机制和柔性机制的结合体，其中尤其需要行政服务中心的严格自律和工作人员依法行政意识的提高等柔性机制的协调配合。
（二）趋近网上行政审批的策略
1．合理规划网上行政审批系统平台。系统建设是实现网上行政审批的核心，应根据方便实用、开放性、可扩展性和安全性的原则对其进行合理规划。首先，实施顶层设计。顶层设计的基本内容是对平台建设的基本问题（技术和体制）进行总体的、全面的设计。总的要求是，理论上要保持一致、标准上要规范统一、功能上要相互协调、资源上要互相共享、制度上要稳定权威。其次，加快基础性工程建设。网络硬件是网上行政审批系统的支撑和保障，要适当增加网络硬件投入，加快硬件设施的更新换代，提高设施设备的数据吞吐能力和处理能力。再次，提高资源利用率。依托现有的硬件设施、网络设备或互联网站，对覆盖各政府部门的政务网进行升级改造，使政务骨干网承担起网上行政审批系统数据传输的主要任务。最后，妥善进行业务外包。组织专业的IT公司进行系统软件的开发和测试，协商明确分工责任，密切关注外包进度，及时评估工作质量，还可聘请专家或非商业性学术机构在系统建设中与实施环节处提供专业咨询。
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2．实现与政府门户网站互联互通。以政府门户网站为主要载体和表现形式的电子政府已成为“一站式”服务的主导方式与发展趋势，行政服务中心的机构集中必须与政府门户网站的业务整合有机结合起来，这二者之间的关系越紧密，界限越模糊，“一条龙“、“一站式”的服务提供的效率才越高，质量才会更好。网上行政审批系统分为前台办公室和后台办公室两部分。最好的前台办公室是选择政府门户网站，因为它能使行政审批服务直接在互联网上以单一窗口的形式提供，以便向公众直接承接服务请求并及时反馈服务结果。后台办公室是承担审批任务的各实际执行部门在内网上协同实现的。内网上（我国目前有很多是运行在专网上）的审批业务系统服务于处理审批业务的所有政府工作人员，具有信息共享、业务调度、协作交互以及管理控制等业务功能。需要指出的是，真正的“一站式”服务应该“就像高速公路上的加油站一样，提供司机需要的一切相关服务。”[9]为此，行政服务中心需要通过前台——政府门户网站对服务事项进行整合集成，向用户提供包括政策法规在线查询、表格下载、项目申报和网上收费等在内的全天候、一体化服务，还需要通过后台所有相关职能部门的协同工作和资源共享来“一体化”提供所有审批业务功能，目标是达到在线服务的彻底性，即“在线服务是指在网上能够完全执行的服务。如果市民还需要打印出表格，邮寄或是把它送到政府机构才执行服务的话，我们就不认为它是一项在线服务”,[10]如果不能达到如此的彻底性，其趋近理想目标的程度显然不能令公众满意。
3．优化再造网上并联审批流程。网上并联审批并不只是单纯依靠信息通信技术实现审批方式由串联到并联的转变，其成功的关键在于对审批流程进行优化再造，为此要在以下两个方面做好准备。首先要准确选择优先再造的业务流程，选择的重点应放在目前机能障碍最明显的关键的流程上，一般不宜同时对所有的业务流程进行再造。要充分考虑到行政服务中心所承受的改革压力、改革能力和面临风险，以不影响行政服务中心的正常运转为前提，优先选择那些程序相对简单、易于获得成功的业务流程进行优化再造。同时，做好流程转换时的过渡工作，尽量缩短新旧流程更替过程中的时间空隙，把改革可能造成的风险降到最低。其次要有组织、人才、技术上的保证。网上并联审批要在政务协同的环境下实现，因此必然要求打破条块分割的部门壁垒，改变传统的组织结构和办事程序，实现各部门间紧密衔接和密切配合，所以，应由行政服务中心及政府部门的高层领导组成指导委员会，负责制定业务流程再造的总体战略，并监督再造的进度。再造队伍由实际推行再造的成员组成，一般包括再造领导者、流程负责人和负责具体项目的再造小组等，他们都应是符合实际需要的复合型人才，不仅思想意识要先进，熟悉相关领域业务，还要技术素质过硬，能够熟练运用信息通信技术。
4．继续推进“三级联网”建设。“三级联网”是省、市和县三级行政服务中心共建的纵向网络通讯平台，可为行政服务中心内部以及各级行政服务中心之间的数据传输、信息交换和资源共享提供便利渠道，也可为复杂事项的并联协同审批和越级审批事项的在线办理创造有利条件。基于“三级联网”的电子政务体系具有良好的适应性与灵活性，不仅适用于集中式或分散式办公的需要，而且可极
大地方便办事群众，减少中间环节和提高办事效率，所以，应在各行政区域内已有的独立分散的行政审批网基础上，从应用、网络、数据和安全等方面建立统一标准和规范，建设“横向到边、纵向到底”的网上行政审批体系，从而实现三级审批网络的全面对接和审批流程的无缝链接。这一改革的难点在于，由于目前上下级行政服务中心之间没有直接隶属关系，只是单纯的业务指导与配合协作，要最终形成“上下联动、左右互通”的理想格局，单纯依靠解决技术上的难题是不够的，关键在于实现运行体制机制的创新和各级政府间的协调互动。
之所以把策略建议称为趋近策略，一是要表明我们的态度倾向于选择渐进型的改革路径，二是要说明我们提出的策略只是原则性的内容，并非具体详尽的行动方案，而且这些策略虽然现时有效可行，但并非普适所有，也不是不可更改。我们认为，任何策略的选择都需要根据环境的变化和公众的需求在具体实施中不断地做出适应性调整和创新性修正，例如可以通过建立策略间的关联并对其进行适当的整合来形成联动体系与约束机制，以保证改革能够持续地趋近愿景而不会偏离方向轨道。总之，以上策略提出的目的既是为各地行政服务中心提供原则性、基础性的改革方案，同时又试图给予他们足够的创新空间和操作弹性，使他们能够不囿于现成方案的束缚，在自己权力和能力允许的限度内充分地利用改革机遇，并结合自身的情况制定切实可行的改革路径，科学合理地掌控改革的幅度和节奏，以稳妥实施改革并促动连锁效应的发生。
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AdministrativeServiceCenter:DevelopingExpectation,PathSelectionandApproachStrategyZhangRuixin,QinHao
（SchoolofAdministrationinJilinUniversity,Changchun130012)Abstract:TheconstructionoftheChina’sadministrativeservicecenterhasgainedawell-knownreputationonthequality,levelandefficiencyofthepublicservice.Itnotonlybasesonthetargeteddestinyoftheservice-orientedgovernmentalconstruction,butisalsoconsistentwiththedirectionandpathoftheservice-orientedgovernmentalconstructionfrombottomtotop.Theconstructionoftheadministrativeservicecenterhasestablishedrelativeconcentratedadministrativepermissionmodeland“one-stop”wayofworksothatsolvesthestructuralconflictbetweensupplyanddemandofthepublicserviceunderthemodeloftraditionalbureaucracy.However,withthedeeppenetrationofconstructionoftheservice-orientedgovernmentandtheincreasingdemandofthepublicservicefromthepublic,itisobjectivelyimperativetohaveadeeperreformagainusingtheadministrativeservicecenterasthepilotsoastosatisfiedtheensuredrequestofthecompletede-governmentalservicesystemneedswhenitrunsabouttheadaptedreformoftheadministrativesystem.Withthelogicalpointandresearchbasisofexistingtime-phrasedreformandconstructiveresultintheadministrativeservicecenter,thisthesissketchesthefutureconcentratedadministrativepermissionmodel,especiallythedevelopingexpectationoftheon-lineadministrativepermission,demonstratesthepossibilityofthegradualreformpathselectionandillustratesemphaticallywiththeapproachstrategyofthedevelopingexpectation.Keywords:
administrativeservicecenter;relativeconcentratedadministrativepermission;concentratedadministrativepermission;on-lineadministrativepermission;strategy
篇二：行政审批局未来发展
行政审批局述职述廉报告
《行政审批局述职述廉报告》汇报了行政审批局过去的一年的业绩和成果，并介绍了行政审批局未来的发展规划。本报告旨在给各部门和其他感兴趣的公众介绍行政审批局的情况，提供信息，并就实施诚信政治、履行职责、开展节约审批、深化改革创新等方面，提出建议和建议，以改善行政审批服务。
一、行政审批局的业绩与成就
2019年，行政审批局坚持“放管服”方针，全面优化审批环境，深化改革创新，推进行政审批服务的精细化和个性化，实行行政审批收费标准和收费公开制度，降低和消除审批成本，提高企业负担能力，为企业转型升级、创新发展提供有力支持。
二、未来发展规划
行政审批局将以宣传和实施诚信政治为基础，把审批服务质量作为重要任务，持续提高审批工作水平，深化审批服务改革，确保审批服务客观公正、务实高效，为服务实体经济发展提供可靠的支撑。
（1）实施全覆盖的无纸化管理。实施电子文书互联互通，加强系统的数据共享与交换，确保审批服务质量，提高审批效率，消除审批成本负担。
（2）创新行政审批服务模式。完善审批检查机制，将服务标准体系建立在法律法规基础上，实施便民服务制度，规范审批程序，支持服务创新，让市民“少跑腿、多获益”。
（3）完善行政审批责任管理。建立行政审批责任体系，通过严
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格的服务监督、失职处理机制，促进行政审批工作的规范，提高服务质量。
三、实施诚信政治
行政审批局将以实施诚信政治为重点，以服务客户为核心，落实“快捷、从宽、准确、细致、方便”的办事宗旨，加强行政审批执法能力，规范行政审批行为，营造公平公正的审批环境。
四、履行职责
行政审批局将加强风险识别和预警机制，提高审批监管能力，加强收费管理，改善审批权限管理机制，加大对违法违规活动的打击力度，坚持履行职责，确保审批过程的公平、公正。
五、开展节约审批
行政审批局将继续推进节约审批，积极发挥社会力量的建设性作用，创新事中事后监管机制，加强项目跟踪，坚持全程可控、审批可用、治理可追责，以节约审批资源，降低审批成本。
六、深化改革创新
行政审批局将建立政府信息共享和公民服务投诉体系，深化行政审批制度改革，实现服务和管理模式的创新转变，形成行政审批服务公平、质量有保障、效率提升的改革新格局。
结论
行政审批局经过一年的努力，取得了良好的成绩。未来，行政审批局将继续优化审批环境，实施诚信政治，履行职责，开展节约审批，深化改革创新，为服务实体经济发展提供可靠支持。
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篇三：行政审批局未来发展
区域经济评论2021.02REGIONALECONOMICREVIEW【城市经济研究】适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究李晓琳*摘要：行政区划调整在不同的时代背景下具有不同的特征，但无论是20世纪90年代的“县改市”热潮，还是近年来重新进入大众视野的特大镇改市，其实质都是在城镇化发展的不同阶段背景下，对资源配置格局再调整的需求体现。长期来看，行政区划调整要充分考虑区域资源优化配置，形成高效率的组织体系。但也要看到，中国所特有的行政区经济模式在短期内难以改变，一定时期内行政等级仍将是不同行政单元间资源配置的重要依据。短期内，要抓紧解决一批矛盾集中的行政区划调整问题，解决当前行政区划与承载人口不匹配的突出矛盾。关键词：城镇化；行政区划调整；因地制宜中图分类号：F061.6文献标识码：A文章编号：2095-5766（2021）02-0116-09收稿日期：2020-12-21*基金项目：2020年国家高端智库选题“适应未来发展需要的城市化发展战略研究”（A2020051010）。作者简介：李晓琳，女，国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员（北京100038）。行政区划包括建制类型、建制层级和区划范围。在中国，行政区划设置代表了中央政府对于不同行政区划主体的确权和赋能，直接影响了不同行政单元的资源获取能力和发展话语权。在城镇化快速推进的过程中，中国行政区经济模式与人口流动、要素流动需求之间的矛盾已经凸显。通过优化行政区划调整，构建与城镇化未来发展需要相匹配的城镇体系，是值得深入思考和研究的重要命题。行政区划设置提出了新要求。1.需要开拓更多低成本、高活力城市载体人口和各类经济活动向城市集中、集聚的进程将持续推进。2019年，中国大陆地区常住人口城镇化率为60.60%，仍处于城镇化快速推进的阶段。①根据国土开发与地区经济研究所课题组测算，2020—2035年，中国城镇人口将累计增加近2亿人。当前，中国各类高等级城市和中心城市发展成本快速上升，房价高企、资源环境限制加大、居民幸福感低、“大城市病”等问题已经出现并日益加剧。从空间上寻找新的载体来承载新增农业转移人口，承担产业和功能疏解作用，降低转移人口的就业成本、落户成本和土地成本，是摆在中国未来城镇化道路上的重要命题。2.需要更加重视匹配人的需求一、城镇化未来发展对行政区划设置的新要求行政区划作为地方行政体制的基础，必然会受到城镇化进程的影响；同时，科学合理的行政区划设置也是城镇化战略有序推进的重要保障。从现阶段到2035年，中国城镇化将依然处于快速推进阶段，大量农业转移人口进入深度市民化阶段，区域协调发展要求进一步提高，一系列新变化都对中国116习近平总书记要求未来“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。进入全面建设社会
主义现代化的新阶段，以人为本是城镇化的主题，与过去“以产为本”将有很大的不同。行政区划作为上层建筑必须依据城镇化引发的各要素空间重组变化而做出相应调整（熊竞，2013），要转变“以产为中心”3.的单一导向，将人的需求纳入考量标准。从世界城市发展历程看，需要打破行政区划对要素流动形成的壁垒随着城镇化的快速推进，城镇之间的相互影响越来越密切。中国的城镇化发展已经开始从个别城市“单打独斗”进入区域一体化新阶段。破除地区之间的行政壁垒，推动形成区域和全国统一大市场，实现不同区域和城市之间要素的自由流动和有效配置，是符合中国高质量城镇化需求的必然趋势。未来，需要加快打破行政区经济模式下产生的区域市场壁垒，为发挥市场配置资源的决定性作用、促进各类生产要素自由流动、提高资源配置效率创造条件。4.从区域来看，需要重视中西部地区调整东部地区②的城镇化率已经远远超过60%，大量城市和地区的城镇化率达到80%以上，但是中西部地区，大量城市和地区的城镇化率在60%以下。2019年，中部地区6省（区、市）中除湖北外，其余地区的城镇化率均低于全国平均水平；西部地区12个省（区、市）中，除重庆和内蒙古外，其余地区的城镇化率均低于全国平均水平，西藏、甘肃、云南和贵州4个省（区、市）的城镇化率低于50%。但是差距也是潜力，未来一段时期，中西部地区是中国城镇化加速的主要区域。这就需要通过优化行政区划调整，加快推进中西部地区城镇化进程，提高中西部地区吸纳新增城镇人口的比重，推动中西部地区农业转移人口就近城镇化，缩小中西部地区与东部地区之间的发展差距。二、中国行政区划调整实践及特征中国行政区划是在长期历史发展进程中形成的，决定了一个地区的社会政治属性，行政区划调整往往会对地方经济发展和城镇化进程产生极其深刻的影响（史育龙，2014）。伴随着经济社会的不断发展，中国行政区划调整和设置形成了具有中国独特特色的模式和特征。1.改革开放以来，中国行政区划调整的四种主要形式中国行政区划调整主要可以分适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究为市制设置调整、市辖区行政区划调整、县以下行政区划调整以及多种手段变相的区划范围调整。其中，县以下行政区划调整相对简单和频繁，而涉及市一级行政区划调整的政策则不断出现变化。整体来看，1997年，撤县设市叫停之后，市辖区行政区划调整成为市一级建制调整的主要形式。第一，市级建制设置调整。市级建制调整的主要方式包括县改市、撤地设市、撤镇设市、撤市合并。1980—1997年，以县改市和撤地设市模式为主，中国市级建制数量由1980年的223个迅速增加到1996年的666个。这一阶段“撤县设市”随意性较强，导致“城市”概念泛化，在数据统计、社会认识、行政管理、公共服务供给等方面产生一定的混乱。鉴于此，1997年国家基本冻结了撤县设市的审批。直到2013年年底，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，国家才在官方层面明确提出再次启动撤县设市。撤镇设市是“切块设市”的一种，近年来实践案例较少，2019年8月，浙江苍南县龙港镇实现“撤镇设市”，引发社会各界广泛关注，再次激起了一轮关于撤镇设市的讨论。龙港镇是中国东部地区一批特大镇在城镇化过程中受限于行政级别，难以满足人口承载需求的缩影。此外，近年来，也有个别省份选择以撤市合并的方式做大做强省会城市或区域性大城市。如2019年年初，济南合并莱芜，当年，济南的GDP就稳超9000亿元，人口数量也大幅增加，提前迈入特大城市行列。第二，撤县（市）设区。近年来，全国范围，特别是东部地区的市辖区设置已进入深度调整阶段，在增设市辖区的同时也伴随着市辖区的重组。1997年国家叫停撤县设市后，地域型行政区划转变为城市型行政区划的主要路径只剩下撤县（市）设区。1979—2003年，伴随着市管县体制的推广，地级市数量快速增长，市辖区数量也随之增加了437个。2004—2012年，由于撤县（市）设区的审批被收紧，再加上部分城市对市辖区的合并重组以及地改市进程基本结束，市辖区数量仅增加了15个。2013年以来，随着城市的快速发展，“撤县（市）设区”成为城市拓展发展空间、提高人口和经济规模的重要手段，市辖区数量开始了新一轮快速增长。市辖区数量从872个增长到2019年年底的965个，20136年间增加了年年底的11区域经济评论2021年第2期93资源，个。“降低沟通矛盾，撤县（市）设区”为大城市发展创造条件。但一定程度上有利于整合发展由于设区标准不明确，在设区过程中存在一定的随意性，部分城市撤县（市）设区能否实现预期目的，有待观察。第三，市辖区合并。市辖区合并主要发生在城市的连续建成区范围内。从政策目标来看，市辖区合并重组主要是希望做大做强市辖区，从而完善城市功能分区和规划布局，推动城市发展。如，2010年北京将东城区、西城区分别与崇文区、宣武区合并，设立新的东城区和西城区；上海于2000年和2011年先后将南市区和卢湾区并入黄浦区。一些市辖区的合并有利于资源重组，但更多的合并主要是在空间规模上做简单的加法。这种以做大市辖区空间规模为导向的市辖区调整模式，科学性待考。第四，多种变相调整模式。由于行政区划调整面临的阻力较大，特别是涉及市一级的行政区划调整是一项系统性工程，调整的层级越高，利益博弈越大，成本代价越高。但在现实发展过程中，一些城市又面临着发展空间、产业融合、城市拓展等迫切需求。因此，多种变相调整模式在实践中产生，这些模式跳过了行政区划的直接调整，造成了发展空间的实质性变化。如，以成都代管简阳为代表的“代管模式”，以深汕特别合作区为代表的“飞地模式”，以“长三角生态绿色一体化发展示范区”为代表的2.中国行政区划调整的本质“区域一体化模式”等。主体地位不断强化。行政区划成了地方政府能够1994年分税制改革以后，各级地方政府的经济向上争取、横向联系整合的资源池，从4个方面直接影响着一个地区的经济发展空间，并由此逐步形成了中国的行政区经济特征。第一，影响地方政府经济社会管理权限。20世纪80年代，市领导县体制全面推行之后，形成了现阶段以“省—市—县—乡”四级制为主的地方行政层级。按照行政分级原则，不同层级建制政府拥有不同的经济社会管理权限。进一步细分，即使同为地以上城市建制，直辖市、副省级城市、地级市享受的管理权限又有较大差异，直辖市享有省级经济社会管理权限，副省级城市在计划单列市基础上被赋予省级经济管理权限，明显高于一般地级市的管理权限。第二，影响政治资源获取能级。行政层级直接影响了能够向上级争取支持的话语权，高层级的118行政主体往往容易获得更多的政治资源优势，例如行政审批权、法律法规制定权、先行试点权、上级政府的支持等。差异化的区域政策使一部分地区获得了发展优势。受此影响，越来越多的地方政府希望通过提高建制层级获得更多的政治资源。第三，直接影响财税资源获取。财税资源分布表现出明显的向上集中的特征。在中国分税制财税体系下，财税分配的主要依据就是建制层级。以增值税为例，在中央和地方共享的增值税中有75%归中央，其余25%由各省确定省内各层级的分享比例。在分税制格局下，城市政府（直辖市政府除外）财政收入的很大一部分要依赖中央和省级的转移支付以及各类建设项目补助资金，这部分资金同样按照自上而下的路径实现，这就意味着层级越低的政府就会受到越多层级的“削减”。行政层级越高，也就能够掌控更大规模的资金。以苏州为例，苏州50%的财政都来自下辖镇，镇一级政府90%的财政所得需上交给县级市政府和地级市政府。第四，直接影响土地指标分配。土地资源是地方发展的核心资源之一，具有自上而下分配的典型特征。由国土资源部向各省分配，再由各省级部门分配到各市。大部分土地指标优先分配在省会城市和重点地级城市，省会城市占比约30%以上，镇一级政府基本没有土地话语权。总起来看，行政区划不仅是一个简单的空间关系，而是一种权力关系。在行政区经济下，大量的资源要素是按照行政等级分配，并逐级分流。等级越高的城市，获取资源的机会越多。这种权力由于行政层级的差异而形成了明显的势差，也构成了各地行政区划调整的直接动因，行政区划调整的本质是不同行政区划间资源配置的调整。3.整体来看，中国行政区划调整的效果中国行政区划调整的实践受政策导向的影响非常大。这些调整一定程度上符合中国城镇化进程的需要，起到了积极的推进作用，但伴随着城镇化进程的深入推进，也暴露出了一些矛盾。改革开放40多年来，经济发达的东部地区行政区划调整频繁，对中国城镇化进程起到了一定的促进作用。整体来看，中国城镇型行政区的分布与高度吻合，县级市和市辖区大多分布于的东南侧（朱建华等，2015）。城市与农村的社会经济结构大不相同，需要不同的管理体“胡焕庸线”“胡焕庸线”
制，城镇化发展必然对行政区划建制的城乡结构、数量和规模等提出新的要求。近年来，中国行政区划调整已经从新中国成立之初的调整城市数量，转向微观优化城市空间结构和格局。通过行政区划调整拓展城市发展空间、优化空间布局，实现中心城市发展空间的延伸，在一定程度上表现出适应城镇化高质量发展需要的特征。现阶段，中国行政区划调整在政策目标上具有强烈的发展主义导向，大部分是上级城市希望通过行政区划调整集聚、优化资源配置，扩展和整合城市空间结构，提升城市的竞争力。随着行政区划调整制度红利的不断释放，矛盾积累也越来越多。城市管理粗放、中小城市活力不足等负面影响开始显现，上级城市发展主义导向强烈与下级城市发展活力之间的矛盾日益突出，如果继续通过行政手段粗放式地推动行政区划调整，必然会加剧矛盾冲突。三、国际实践对中国行政区划调整的启示从世界范围来看，行政区划调整的方式标准与一国的历史、文化、政治体制特征等多种因素密切相关，并没有统一的准则。但在城镇化推进过程中，仍有一些共性的规律和趋势值得关注与思考。选择1.行政区划调整是城镇化快速推进时期的必然从世界范围来看，在城镇化高速发展阶段，主要发达国家都进行了较为频繁的行政区划调整。日本在20世纪50年代进入城镇化快速发展阶段后，3年内增设了213个市；韩国在20世纪60年代进入城镇化快速发展阶段后，将140个县设置为一级正式基本区划单位；英国从20世纪60年代以来，地方政府发生了4次重组，许多地方政府特别是大都市区地方政府被合并（王开泳，陈田，2011）。未来一段时期，中国进入高质量推进城镇化阶段，如何通过更加科学的行政区划设置，提升行政区划与人口集聚趋势匹配程度，是需要再次审视的重要命题。应在正视行政区划调整的问题下，通过充分科学论证，2.积极稳妥地推动行政区划调整工作。总体来看，城市设置标准普遍较低发达国家的城市设置标准普遍较低，一般人口规模达到几千人的城市就可以申请设立城市。欧美等国家通常将城市作为一种统计上适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究的概念，只要达到了某些客观标准，例如人口密度、昼夜人口比、生产总值等，无须经过特别批准就可以称之为“城市”。由于城市设置标准较低，因此欧美等国的城镇数量要远多于中国。如，美国有2万多个小城镇，法国、德国等都有数千个城镇。美国作为市的行政主体有319000多个，模已经远远超过国外中大城市人口规模。万人的只有1100余个。在中国，但人口规模超过大量镇区人口规3.第二次世界大战后，促进区域整体发展西方发达国家的城镇化进程普遍迈入大都市区化阶段，城市区域的空间形态与规模都发生了变化，以功能区域为导向的大都市区范围超越了核心城市的行政区域，这种形式在解决跨区域环境污染、公共交通、土地利用等方面发挥了重要作用。“城市政府+大都市区政府（或城市联合政府）”的双层管理体制被公认为大都市区政府体系的典范。例如，美国多中心体制的大都市区几乎遍及全国，2011已经超过600个（王开泳，陈田，势，即通过城市合作打破行政壁垒，）。大都市区的实践反映了区域合作的一种趋扩大人口承载空间。当前，中国推进都市圈建设，实际上就是以非行政区划调整的强制性手段打破行政区划壁垒，提高区域整体发展水平。4.在大部分发达国家，着力构建扁平化行政管理体系不同城镇建制往往代表的仅仅是服务人口规模的差异，并保持相对平等和独立。人口规模不同，所需要的公共服务也会有所差异，城镇政府所担负的城市职责也相应不同。在美国的官方统计中，城市政区包括市、市镇和村镇，面积、人口各异，形式不同，但都隶属于州，行政级别相同；加拿大2100多个城市行政区，都是独立的地方自治单位。未来，中国行政区划调整需要为进一步理顺不同级别城镇间关系，积极构建更为扁平化的行政管理体系，特别是要加快构建突破公共资源配置的行政级别体系，更加突出人本导向，为各层级城镇提供平等的发展机会和广阔的发展空间。四、中国行政区划调整存在的主要问题相较于当前中国城镇化深入推进的要求，中国行政区划调整的制度设计及相关配套制度设计和调整相对滞后，城市载体数量、质量和区域分布等11区域经济评论2021年第2期方面的问题逐渐暴露，不仅无法满足大量农业人口转移的需求，1.还造成城镇发展的低效。近年来，城市型载体不足市以下行政单元转化为市级建制的渠道十分有限，相较于中国城镇人口转移的趋势需求，市制设置改革总体滞后，城市型载体数量总体不足，一些经济强县和特大镇设市的需求已经十分强烈。第一，城市数量滞后于城镇化的需求。中国人口城镇化的进程不断加快，城镇化的速度远远超出了设市审批的速度。1997年国家叫停“撤县设市”后，市的行政建制设置紧缩，设市成本高、难度大、渠道狭窄。1998年，中国城市建制共有664个，城镇人口约为3.8亿人；截至2019年年底，中国8.5亿多城镇人口，城市建制共690个。22年间，城镇人口增加了4.7亿人，城市建制仅增加12个。如图1所示，2018年，市辖区人口规模介于200万—400万人口的全国地级及以上城市数量为42个，比2005年增加17个；介于100万—200万人口的城市数量为99个，比2005年增加24个。未来，容纳庞大的新增城镇化人口，决定了未来中国需要增加城市数量、合理拓展城市空间。城市个数（个）图1按市辖区年末总人口规模的中国地级及以上城市个数数据来源：《中国统计年鉴（2006年）》《中国统计年鉴2019年）》。第二，经济强县和特大镇发展受到严重挤压。经济强县和特大镇经济发展程度超越了与其相匹配的行政权力，遇到人权、事权、地权、财权等各项权限的天花板，限制了这些载体在城镇化进程中作用的发挥。无论是镇改市的努力突破、还是扩权强镇的改革实践，集中体现了中国特大镇受限于不合理的政区设置，导致地方经济社会发展受阻、政府管理服务资源不足等问题。在长三角、珠三角一带，很多镇集聚的经济和人口规模已经达到中等城120市标准，常住人口规模已经远高于户籍人口，但由于收到乡级行政区划层级的限制，特大镇处于行政等级的最基层，更多是为上级城市“输血”，其机构设置、人员编制、权力职能都只能按照乡级行政区划的标准建制，“小马拉大车”“人大衣服小”的窘况严重制约了当地经济发展和居民公共服务的获取，这些经济强县和特大镇突破行政区经济发展限制需求迫切。2.近年来，市辖区过度扩张趋势显现市辖区调整由于门槛较低，成为城市扩张的主要手段。“求大”成为城市调整市辖区的主要诉求，部分市辖区过度扩张，不顾实际的发展冲动强烈。第一，部分调整超出最优规模。为了取得短期内的迅速扩张，市级政府对城区扩张的冲动十分强烈。1996年以来，中国城市建设规模不断扩大。如图2所示，1996年平均每个城市的建设用地为28.5平方千米，2018年则增加到83.32平方千米。空间规模对城市发展的影响并不是简单的正相关关系，而是呈现出复杂化态势，大致类似于“N”型。城市空间规模的不断扩大容易诱发交通通勤成本过高、社会问题增多、生产生活成本上升等一系列“城市病”，导致集聚经济在城市的空间规模达到一定程度后出现边际效应递减。平城均市每个个数（城个市）建设用地面积（平方千米（年））图2中国城市总量和平均每个城市建设用地规模变化数据来源：《2019年城乡建设统计年鉴》。第二，部分调整导致“假性城镇化”。除了在县域经济发达、城镇化水平较高的东部地区，很多新设市辖区无论是产业结构、基础设施建设，还是政府管理形式，都具有浓厚的县域色彩，与市辖区的建制性质名不副实。特别是那些新设置于中西部地区小城市、远离中心城区的市辖区，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基础设施水平与中心（适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究城区存在很大差距，甚至一些市辖区还有相当面积的农村地区，城乡二元结构十分显著。第三，撤县设区无法满足较大县的发展需求。近年来，大量地级市通过撤县设区扩大城区面积、提升城市发展体量。特别是在一些省份推动省直管县的情况下，地级市不愿失去对所属县的资源统筹，盲目推动撤县设区。如图3所示，1998—2018年，中国县级市数量从437个减少到371个，地级市数量从222个增长到302个；县及其他同级行政区数量从1689个减少到1518个，减少了171个。撤县设区的优势主要集中在大城市周围的县，距离大城市较远、所在地级市经济相对落后或自身经济较为发达的县并不支持撤县设区。县尤其是省直管县，相较于市辖区，在财政保留、项目审批、经济管理等方面拥有更大的权力，一旦被划入地级市，自主权就大打折扣。如，广东顺德、南海县设区以后，发展速度远落后于长三角的昆山、江阴；浙江长兴县改区一提出，就引起了长兴县各界的广泛反对，最终也不得不暂停。在县域经济发达地区，简单的区划兼并手段可能会导致县域经济活力丧失，也就从根本上违背了城市扩张的初衷。进程3.西部地区城市体系难以适应高质量的城镇化当前，西部地区城市体系已经呈现出与东部地区不同的特征。由于行政区划调整标准“一刀切”，西部地区城市体系难以承载高质量的城镇化进程。第一，具有辐射带动能力的大中型城市数量相对不足。2018年年底，城市市辖区年末总人口规模超过400万人以上的超大城市，西部地区有3个，中部地区有1个，东部地区有12个；200万—400万人的特大城市，西部地区有8个，中部地区有11个，东部地区有23个。按照省级行政单位个数进行均值计算，这两类城市的中西部地区与东部地区的差距更加明显。如表1所示，400万人以上的超大城市，西部地区平均为0.25个，中部地区平均为0.17个，表1地区东部地区西部地区中部地区400万人以上总数1231省均0.250.171.2200万—400万人总数23118省均0.671.832.3数量（个）（年）图3中国地级市和县数量的变化数据来源：《中国城市建设统计年鉴》（2019年）。东部地区平均为1.2个；200万—400万人的特大城市，西部地区平均为2.3个，中部地区平均为0.67个，东部地区平均为1.83个。第二，中小城市发展缓慢、人口集聚能力差。中国西部地区面积占全国土地面积的72%，人口仅占全国总人口的27％，除了成渝地区和陕西关中地区人口相对集中外，其他地区人口居住高度分散。2019年，西部地区建制县与县级市的比为5.5∶1；中映出西部地区中小城市载体偏少。4.配套制度建设滞后在行政区划调整过程中，标准的制定和制度体系的完善是基础性保障。从实践来看，中国行政区划如何调整和调整后如何建立配套的制度体系等都需要进一步完善。第一，调整标准急需优化。当前中国对行政区划的管理多依赖于政策和行政手段，以中央政府和省级政府的审批为主，缺乏依法管理的依据，稳定性和可预期性差，导致行政区划调整的随意性较大。现有标准过于滞后，动态调整机制缺位，难以适应城镇化未来发展的新要求。第二，调整后配套改革不到位。现有政策过于强调准入门槛和现实需要，而没有就改革所应具备的配套措施做相应的规定和要求。例如，国家对设市后的政府机构改革和职能转变只是给出了原则性的指导，而并没有制定专门的方案和细则。这就导致县级市和镇级市（单位：个）20万人以下总数160省均0.10.5050万—100万人总数192230省均1.8351.920万—50万人总数2573省均2.081.170.3部地区为3.9∶1，东部地区为2.2∶1。从一定程度上反按城市市辖区年末总人口规模中国东中西部地级及以上不同规模城市分布情况100万—200万人总数303131省均2.585.173数据来源：《中国统计年鉴（2019年）》。121区域经济评论2021年第2期在建制后，仍面临权限不足、编制不足的问题。部分县级市还未实现省直管，而是由地级市代管，仍存在地级市挤压县级市的问题。此外，强经济性引导下的市制设置对于经济因素过度关注，忽略了对自然、历史、文化，特别是公共服务因素的关注，从而最终造成了对人的城镇化的忽视。五、适应城镇化未来发展需要的行政区划调整思路行政区划调整是一个复杂的制度体系，没有任何一个国家的经验可以直接套用，也不能跳脱城市和人口发展的普遍规律而任意为之。1.行政区划调整制度的改变意味着资源和要素充分尊重中国单一制的国家结构形式分配的制度性变革，对不同层级政府之间行政权力职权划分、对各级官员的职业生涯都可能产生重要影响。推动行政区划调整的思路必须建立在中国是单一制国家的框架前提下，着眼于中国问题，从中国的实际需要出发。行政区划调整要综合考虑人口、经济、政治、历史等多种因素，相关方案制定要以稳定为基本前提，做好风险评估与管控，减少改革的制度成本。2.尊重差异，分类指导对不同发展阶段、不同规模、不同功能的行政单元进行差异化调整。以规模为例，通过适度调整或扩大行政区划范围，增强城镇化综合载体功能，扩大中心城市规模，完善综合服务功能，提高辐射带动和引领能力；积极培育一批经济强县和重点镇成为中小城市，大力提升中小城市的人口承载能力，促进中小城市发育成熟；对已经出现严重城市病的大城市、特大城市，要以疏解中心城区功能为主调整行政区划，引导大城市、特大城市的一些城市功能、3.人口及产业向周边地区转移扩散。充分考虑当前中国不同地区城镇化程度的不分区域指导同、城镇体系的差异，探索实施区域差异化的行政区划调整策略。东部地区要加快推动一批有条件的特大镇和较强县设市，严格控制超大城市和特大城市通过县改区等形式继续无序扩张行政边界。中西部地区要实事求是，以培育多个具有一定规模的大城市为方向，继续推动部分城市城区的优化；122适度降低中西部地区设市标准，推动增设部分中小城市来吸纳中西部地区农业转移人口。4.为适应城镇化未来发展的需要，提高组织体系效率行政区划调整的重点不应该再是通过行政手段集中资源要素，而应进一步发挥中心城市的辐射带动作用，通过更好地发挥市场配置资源的决定性作用，让各类城镇获得平等发展的机会。行政区划调整必须抓住政区经济模式与市场配置资源模式之间的根本性冲突，以更好地服务于人口集聚、要素自由流动和资源高效配置为根本指引，更加强调以人为本，提供优质公共服务、降低政府运行成本，形成一体化的市场体系。六、适应城镇化未来发展需要的行政区划调整方案当前及今后一段时期，要远近结合，围绕城镇化人口和经济集聚特征，解决一批当前迫切需要解决的突出问题，调整部分方向性偏差，谋划好长远的制度设计问题。空间1.因地制宜推动中心城市优化调整行政区划中心城市是未来中国城镇人口的主要载体，要因地制宜推动中心城市优化调整行政区划空间，分类指导城市市区规模调整，提高中心城市综合承载和资源优化配置能力。第一，突出最优规模目标。撤县（市）设区、市辖区合并等城市城区空间调整应摒弃简单的发展主义导向，突出最优规模目标。在区分城市和调整类型的前提下，兼顾经济发展与城市政府管理的整体性特点，对市辖区的调整在政策上进行分类指导。既要解决一部分城市发展空间不足的问题，也要避免贪大求多、盲目扩张。对于天津、重庆、成都、武汉、郑州等已经通过行政区划调整获得较大管辖空间的主要城市群中心城市，鼓励通过优先做大都市圈的方式实现发展空间的扩容，主要以内部所辖区县的行政区划优化调整为主提高资源配置效率。对于中小城市，要严格控制无序的撤县设区、市辖区合并，特别是要严格控制距离中心城区较远的县级单位改区。第二，适度支持西部地区扩大中心城区培育新的中心城市。对于城镇化发展水平相对滞后的西部地区，应以行政区
划调整壮大省会城市、节点城市发展规模，优化中心城市空间结构，着力解决一些地级市“一市一区”、市辖区面积过小的问题。支持部分临近中心城市的县、市及重点镇施行撤县改区、撤市改区、撤镇改区，为西部地区尽快培育出一批具有较强辐射带动能力的中心城市。2.当前，有针对性地支持培育一批中小城市要有针对性地培育一批中小城市，根据不同地区的不同特征，通过优化市制设置标准，推动形成承载农业转移人口的高质量城市载体。第一，加快解决东部地区经济强县和特大镇设市问题。当前，中国镇区人口超过10万人以上的特大镇有321个，超过20万人口的特大镇有54个，大多集中在江苏、广东、浙江、福建等东部沿海地区。未来，要加大对“切块设市”的探索力度，集中解决一批群众广泛关注的特大镇设市问题。进一步优化规范县改市标准体系，保障经济强县转向城市型建制通道顺畅。通过行政区划调整，实现特大镇和经济强县形成与所承载经济规模和人口规模相匹配的行政功能，积极培育一批基础设施配套和服务功能完善、产业特色明显、人居环境良好，区域带动辐射能力较强、有效统筹城乡的中小城市，为农业转移人口就地城镇化提供空间载体。第二，适度降低对中西部地区较强县改市经济、人口标准。严格设市距离，将与已有中心城市的距离纳入考量，做好经济强县市制改革的区域效应评估，保障设市质量。若经济强县距离中心城市较远，具备发展成中心城市的基础条件，则可以进入下一阶段的评估。简化对西部地区县改市指标要求，以人口、区域经济为主，不对产业结构做硬性要求。定量指标以在本省排名为主要依据，如拟设市区域常住人口城镇化率位居本省所辖县前20%以内；人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入连续2年位居本省所辖县前3.30%以内等。系统优化设计行政区划调整的制度体系，系统性做好配套制度优化不断提升制度设计的科学性、民主性和灵活性，完善制度配套。第一，科学设置标准。加快研究制定新的行政区划设置标准，充分考虑区域性城镇体系优化导向、经济发展水平、人口规模、地域独立性和辐射带动潜力以及与周边市的距离等多重因素，加快促进行政区划调整走上法制化、规范化的道路。建立适应城镇化未来发展需要的行政区划调整研究市制设置标准动态调整机制，根据经济社会发展水平、人口规模、城镇体系规模结构态势以及城镇化进程，考虑每5—10年进行一次设市标准的调整。建立可进可退的制度体系，将现有城市市辖区的设置从“只增不减”转变为“有增有减”，实现动态调整。通过区域规模效应综合评估，研究一批市辖区撤并问题，允许一批市辖区改回独立的县级单位，实现资源的优化配置，促进人口、产业的科学布局。第二，优化审批评估机制。考虑到县级以下含县级）的市制改革影响范围较为有限，对经济社会的稳定影响不大，与此同时中央政府对县级政府的了解较为有限，中央政府审批的实质性意义不大。建议县级以下（含县级）的市制审批及管理权限授权给省级政府，市制改革举措采用备案制，中央政府将重点放在相关法律、法规、标准的制定上。建立常态化专家审核机制，在测绘、勘界等专业环节实施独立的第三方评估，提升评估结果的透明度和公开程度。建立被调整行政单位区域群众诉求表达机制，加强公众参与，将公众意见作为行政区划调整价值评审的重要依据。第三，积极推行扁平化行政管理体系。深化行政体制改革，积极推行扁平化行政管理体系，赋予新兴中小城市更多的行政资源和发展空间。在增设市的过程中，统筹考虑撤销原有周边相对弱小或被同城化的县或市级行政单元，在总量上尽量减少行政层级。适时考虑谋划省级建制增设问题，提升省直管县级市在财权、事权、人权的直管力度，逐步弱化地级市对县级市的管辖，4.保障新建中小城市的发展独立性。在城镇化进程中，鼓励支持引导城市间通过多种协作联动发展大城市会集聚越来越多的人口，拓展空间的需求也必然会越来越强烈。对中国大都市发展来说，行政区划调整只是扩大城市发展空间的一条路径，并不是唯一有效路径。从全球来看，维持政区组织体系的相对稳定，应积极开展区际政府合作，解决政区间的跨界发展需求问题，鼓励各地依照市场规则平等开展合作竞争，推动城市群经济社会一体化，提升城镇化质量和水平。未来，要引导建立以中心城市为核心的经济区体制，推动经济区和行政区适度分离。在不打破行政隶属关系的前提下，加快建立完善区际利益协调机制和约束机制，在经济区内建立规则统一的制度体系，在重要领域加强政策协商，提高政策制定的一123（区域经济评论2021年第2期致性和执行协同性，形成维护共同利益的制度安排。5.改变资源配置方式打破行政区经济模式区划调整过程为例［J］.经济地理，2011（11）.［2］辜胜阻，刘江日，李洪斌.中国城镇化的转型方向和配套改革［J］.中国人口科学，2013（3）.［3］顾朝林.城市群研究进展与展望［J］.地理研究，201（5）.［4］顾朝林，吴莉娅.中国城市化研究主要成果综述［J］.城市问题，2008（12）.［5］郭煦.撤镇设市破题背后［J］.小康，2019（33）.［6］田娜，赵彪.改革开放以来我国县级市设置时空演变研究［J］.资源开发与市场，2019（3）.［7］马祖琦.基于县制保护的“撤县设市”方案思考［J］.江汉论坛，2014（3）.［8］王开泳，陈田“十四五”.时期行政区划设置思路与空间治理的探讨［J］.中国科学院院刊，2020（7）.［9］王开泳，陈田.国外行政区划调整的经验及对我国的启示［J］.世界地理研究，2011（2）.［10］沈雪潋，郭跃.新型城镇化背景下的中国“镇级市”改革研究［J］.经济学家，2013（8）.［11］王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济学分析［J］.经济研究，2010（10）.［12］史育龙，申兵，刘保奎，等.对我国城镇化速度及趋势的再认识［J］.宏观经济研究，2017（8）.［13］史育龙.市镇建制变更与区划调整的城镇化效应研究［J］.宏观经济研究，2014（2）.［14］熊竞.新型城镇化与行政区划层级体制调整［J］.上海城市管理，2013（6）.［15］朱建华，陈田，王开泳，等.改革开放以来中国行政区划格局演变与驱动力分析［J］.地理研究，2015（2）.长期来看，行政区划调整机制改革要充分考虑区域资源优化配置，从根本上转变资源配置方式。有序推动教育、医疗、养老等基本公共服务资源分配与人挂钩，逐步改变与行政单元等级挂钩的逐级分配模式。在更大范围内、更高层面为市场主导资源配置积极创造条件，进一步完善市场经济体制，清理和废除妨碍构建全国统一市场和公平竞争秩序的不合理规定和做法，分类完善要素市场化配置体制机制，促进土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、数据要素等各类要素在区域间自由流动和合理配置，推动不同空间子系统之间形成整体组合效应，突破行政壁垒，凝聚强大合力。注释①一般认为城镇化率在30%—70%，是快速推进的时期。具体来看，以50%为分界点，推进速度有所差异。30%—50%是加速推进期，50%—70%是减速推进期。②本文不考虑港澳台地区。参考文献［1］范今朝，王剑荣，蒋瑶璐.试论中国当代城市化进程中的行政区划“逆向调整”现象——以永康市芝英镇的行政ResearchontheAdjustmentofAdministrativeDivisiontoAdapttotheFutureUrbanizationDevelopmentLiXiaolinAbstract:Theadjustmentofadministrativedivisionshasdifferentcharacteristicsindifferenttimes,butwhetheritistheupsurgeof“countytocity”inthe1990s，orthemegatowntocitywhichhasreenteredthepublicviewinrecentyears,itsessenceisthedemandofreadjustmentofresourceallocationunderthebackgroundofdifferentstagesofurbanizationdevelopment.Inthelongrun,theadjustmentofadministrativedivisionsshouldfullyconsidertheoptimalallocationofregionalresourcesandformanefficientorganizationalsystem.However,itshouldberecognizedthattheunique“AdministrativeDistrictEconomy”inChinaisdifficulttochangeintheshortterm,andtheadministrativelevelwillstillbeanimportantbasisforresourceallocationamongdifferentadministrativeunitsinacertainperiodoftime.Intheshortterm,weshouldpaycloseattentiontosolveanumberofadministrativedivisionadjustmentproblemswithconcentratedcontradictions,andsolvetheprominentcontradictionthatthecurrentadministrativedivisiondoesnotmatchthecarryingpopulation.KeyWords:Urbanization;AdministrativeDivisionAdjustment;LocalConditions（责任编辑：齐双）124
篇四：行政审批局未来发展
行政审批改革的最大难点
2013-09-0319:03来源：
人民论坛9月上（总第415期）
作者：
薛
澜
核心提示：
行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权很难真正持久
阻碍审批改革的三个因素
行政审批改革已进行过多次，取消和调整的行政审批项目逾2000项，但实际效果并非尽如人意。时至今日，仍然有许多投资项目从立项到最后批准放行要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年。审批改革成为一个难题，成为阻碍改革有效进行的因素，我认为存在审批权不清、观念意识陈旧、配套改革跟进不足三个方面，具体来谈：
首先，审批权的“放”与“管”界限不清晰。从目前审批权的设置来看，有相当一部分审批权是计划经济的产物，应该取消；也有一部分是随着市场经济的发展和要求新设立的，也被取消了，但取消之后发现效果并不好，随之出现很多问题。因此，必须明确放与管的各自领域，一些重大项目，如环评，目前就缺乏强有力的监管，类似这样的审批是必要的。明确放与管的边界，才能避免一放就乱的情况出现。
其次，观念意识陈旧。除了一些重大项目和关键领域必须由中央政府进行规制、加强监管之外，很多审批都可以放权给地方、给市场、给社会。在这个过程中，可能会出现过渡性的问题和暂时性的混乱，需要通过加强事中和事后的监管来解决。但一些政府人员由于长期形成的观念意识，只习惯行政审批这样一种单一的方式，因此，在出现一些问题的时候，想当然地采取恢复审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力重新集中在政府部门手中，导致审批与放权的反复。所以说，很多权力设置容易，取消难，这是影响审批制度改革的第二个因素。
第三，配套措施跟进不足。如果只改革审批制度，没有其他配套改革，审批改革很难推进。配套改革包括政府职能的转变、机构的设置、人员的配备和能力的提高，特别要明确到底哪些职能是必须政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社会和公共服务组织来承担，这些都需要配套跟进。但是，目前没有足够的能力和资源来配合，而且有些配套改革的难度可能比审批改革的难度还要大。比如，对职能转变的认识尚未统一，哪些应该交给政府，哪些应该交给社会；交给社会的，若没有得到很好的执行，政府能否承受其震荡；交给市场的也面临同样问题，一些项目的投资原本按照市场规律，低质量，经营不善的，可能不会上，或被市场淘汰，但地方政府可能出于自身政绩的考虑，会存在违规上马，地方保护的现象。所以，在其他配套改革准备不足，还未全面进行的情况下，单独进行审批改革，难度必然很大。
此外，还需要防止审批制度改革中一直存在着的审批变相问题，如备案制。不少备案程序的繁复与审批过程相差无几，也正因为此，本次审批改革讨论中，各方专家特别强调，如果能够取消的审批权就彻底取消。
合理有效的监管，保证放而不乱，乱而有治
此次行政审批强调“放”和“管”两个轮子同时驱动，尤其强调了事后监管，这个观念的转变非常重要，是从行政体制改革整体框架上进行系统推进的战略思考，关键是如何落实。从总体情况看，在加强监管层面上还是令人担心的，因为目前“放”有相应的积极的措施，从中央到地方，都在按步骤有计划清理审批清单；但在加强事中和事后监管方面，尚未看到实质性的动作。
中国的监管体系目前存在三方面问题：第一，缺乏对监管不力部门和人员的问责机制，如在污染特别严重的一些地区，我们至今未看到当地领导因为环境污染而被问责；第二，现有法律过于稀松，严格监管缺乏法律依据。2006年，我们曾经做过一个环境治理的研究，发现对于很多企业来说，治理污染的成本比接受惩罚的成本要高，因此他们宁可选择接受惩罚也不进行污染治理。这说明，我们在监管方面还存在很多法律上的漏洞和不足，惩罚力度太弱。第三，监管体制不健全。一方面监管部门的设置存在体制设计不合理的问题。像环境保护、药品安全等事项有很强的外部性，由地方政府负责监管，往往积极性不高，很难起到应有的作用。目前，在地方政府还在追求GDP、过度追求经济效益和政绩的前提下，对经济的干预动力还是很强烈的，将这些领域的监管权下放给地方，很难保证不会出现地方保护，监管的实际力度很可能远远小于中央监管。因此，在这些领域的监管机构设置方面，实行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前监管体系的人力、物力、财力的投入与当前监管面临的任务差距巨大，与我们要解决的问题相比非常薄弱，这方面的投入需要大大加强。
行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权就很难真正持久。正所谓一矛一盾、一张一弛，如果监管没有及时到位，很有可能在“放”的过程中，出现很多新问题，呈现“一放就乱”的局面，导致取消的行政审批被重新恢复，回到“一乱就收”的老路。
加强监管，应该建立一种长效的监管机制。首先，要实事求是，尊重科学规律。政策的行为有其内在的规律，这也是研究行政管理、行政科学的意义所在。广义的监管包括经济监管和社会监管。社会监管是以环境保护、食品药品安全、生产安全等社会价值为目标的政府监管行为。本文所涉及的监管责任主要指社会监管，是中国转型期公共治理体系建设中最具挑战的问题之一。如果有效的监管体系建立不起来，实现科学发展就会成为一句空话。中国经济的发展，已经不是速度和数量的问题，而是如何提高质量的问题。正如一个汽车制造厂为了保证产品的质量，要有一个严格完整的产品质量保障体系，一个国家经济发展的质量也需要有一套严格完整的质量保障体系，这个体系的重要组成部分就是国家的经济和社会监管体系。从中国的实际情况看，目前对监管的重要性认识不够，对监管体系的经费和人力投入与实际需要相比，还远远不够，需要在提高认识的基础上，大大加强；其次，要不断丰富监管主体，使各类社会组织和公众百姓都成为监管主体的一部分，与当地政府的监管机构形成互补关系。监管体系的建立需要一个过程，我们需要一场监管革命，需要认识到监管的重要性，并在立法、体制方面不断健全和完善，加强顶层设计，将碎片化的各自为政的监管行为整合在一个完整的适应科学发展的现代监管体系中。
此次审批改革在动因、内容、持续性方面具有三大亮点
此次行政审批改革与以往六次改革相比，我认为最突出的亮点主要体现三个方面：
第一，动因内在化。纵观之前的几次行政审批改革，改革的动因基本都是由于外在因素被动进行的，比如2001年我国开始行政审批制度改革，其主要目的就是在加入WTO后，能够尽快适应WTO的规则，转变政府职能，使计划经济下的审批制度得到全面清理。当时，更多的外部因素推动改革，而此次改革是政府内部的因素和动力在推动。
第二，内容系统化。与之前审批改革相比，此次改革内容上更全面、更综合、更系统。以前更侧重于放权给地方，调整的是中央与地方的关系；而此次改革明确指出，要放权给市场、放权给社会、放权给地方，并且更侧重于放权给市场和社会。因此，内容上的系统性、综合性较之前更为突出。
第三，改革持续化。此次公布的审批清单只是一个开始，改革还在进行中，与之前改革进行系统地比较还为时过早。克强总理也指出，目前中央级别的行政审批还有1700多项，他力争在其任期内能够削减三分之一左右。因此，从这个意义上来说，此次公布的首批清单中，总体来说还是比较柔和的，比较容易达成共
识的。当然，这133项清单有一些审批还是触及到了实质，在前期讨论和论证的过程中，有关主管部门就明确提出过反对意见，希望将审批权从取消变为备案。
实际上，从行政体制改革整体考虑，行政审批改革只是其中的一部分，既不是开始最早的改革，也不是进行最久的改革。之所以将其作为政府职能转变的突破口，我认为主要有两方面考虑：一是行政体制改革的其他配套改革需要进一步研究；二是目前社会普遍感觉市场释放的活力还不够，宏观经济和国内市场还有很大的潜力没有发挥出来，此时将审批改革放在突出位置，一方面可以推进政治体制改革，逐步完善行政管理基础制度建设，另一方面在宏观经济增长存在某些不确定性因素的情况下，通过审批改革实现放权给社会、放权给市场、放权给地方，能够起到释放经济活力的作用。因此，首先进行行政审批制度改革，时机的选择恰逢其时。
从整个行政体制改革的系统工程来看，我们可以对未来有更多的期待，但我们也必须清醒地看到，在后续的审批改革中，将会越来越多地触及到更为实质性的、更为核心的利益，更困难的攻坚战还在后面。
总体来看，此次行政审批改革是一个复杂的系统工程，很难一蹴而就，在本次的第一轮审批改革后，未来还会有第二批、第三批，会更多地触及实质利益，难度也会加大。与行政审批配套的措施不可忽视，比如执政理念的转变，监管体系的建立和加强。只有这样，才能够保证此次行政审批改革的成功实施。
篇五：行政审批局未来发展
系统论视域下的行政审批局改革:结构、动力与走向
作者：寇晓东
郝思凯
张兰婷
来源：《上海行政学院学报》2022年第02期
关键词：行政审批制度改革;行政审批局;系统分析;数据驱动
一、问题的提出
行政审批制度改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是行政体制改革的重要突破口。党的十九届四中全会《决定》提出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”，表明存在以调节政府与市场关系为核心的“放管服”、行政审批、营商环境和市场主体“四位一体”的逻辑关联。2019年中央经济工作会议指出，“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。从系统论出发深化新时期行政审批制度改革，这也符合党的十九届五中全会精神，即把“坚持系统观念”作为“十四五”发展必须遵循的原则。
随着“放管服”改革不断深入，行政审批制度改革在地方探索中主要形成政务服务中心（下称“政务中心”）和行政审批局（下称“审批局”）两种实践模式。与政务中心通过“三集中三到位”改革、“受审分离”及互联网技术等提升审批效能相比，审批局侧重通过以相对集中行政许可权为核心的“审管分离”式体制变革实现效能提升。2019年初，习近平在河北雄安新区考察时，充分肯定“一枚印章管到底”的审批局模式。截至2019年12月底，全国21个省、5个自治区和3个直辖市建立了审批局，各级审批局共有922个，势头良好。在显著提升审批效能的同时，审批局改革仍面临多重挑战，其中，审批局与原职能部门在权限、责任、履职及信息上的关系和联动问题是焦点之一[1][2]。改革之后，审批局要面向多个职能部门进行工作协调，沟通成本较高，特别是改革把原来基于部门审管一体的线性审管信息流，变为基于政府整体审管分离的集散式信息流，带来审管信息不对称。尽管已有“审管信息双推送”等相应制度安排，但
审管联动的实际效果很难达到“倒逼监管转型”的改革目标。因而亟须创新审管联动机制，打通审、管之间数据共享和工作互补的通道，实现对市场主体的全过程监管[3]。
大数据时代，深化审批局改革、创新审管联动机制的关键是“让审管数据说话”。通过强化和优化审、管之间的数据衔接与互动，尽快形成高水平、数据驱动的审管联动，避免因为审、管职能脱节导致审批局改革停滞的局面。显然，依托利用审、管两方面信息积累的数据资源，探索构建由数据驱动的系统性、协同化审管联动优化路径，就成为深化审批局改革的当务之急。事实上，这种理论探索也契合党的十九届四中全会和五中全会接续提出的从“推进数字政府建设”到“加强数字政府建设”的贯序要求。为此，立足系统论来全面认知并把握审批局改革，并在此基础上探讨由数据驱动的高水平审管联动优化路径，成为本文的核心关切。
二、文献回顾
整体而言，国内行政审批局的研究态势大体可分为初始（2008年-2009年）、停滞（2010年-2013年）、增长（2014年-2015年）、热点（2016年-2018年）、稳定（2019年至今）几个阶段（图1），这与审批局改革实践所经历的地方单点探索（成都武侯，2008年）、地方多点探索（天津滨海新区、宁夏银川、湖北襄阳高新区等，2014年）、国家层面两批次的试点推进（2015年、2016年）、地方全面推進（2017年至今）几个阶段高度契合。鉴于此，以下主要对近年来的研究文献择要回顾。
对行政审批局改革本质的研究。行政审批局是以“放管服”改革整体目标为职责的政府机构，具有天然改革属性，是从审批层面促进监管的体制突破[4]，为打破审管一体的管理体制、构建新型监管体制扫清了障碍，也为行政许可权回归公共目的提供了可能[5]。尽管审批局成立之初，就有对其改革模式、行政效能、专业能力等的质疑，但实践证明审批局改革是推动政府职能转变、提升审批效能、改善营商环境的有效路径。该模式不仅吸纳了“最多跑一次”改革中“互联网+政务服务”等技术支撑[6]，还体现出职能重组、结构重构、过程再造、体制完善等多元价值[7]。
对行政审批局改革困境的研究。当前，除面临改革顶层设计不足、法律法规调适滞后等共性问题，各地审批局改革还不同程度存在职权划转标准不一、审管责任划分不清及“信息孤岛”等问题，制约了该模式价值的发挥。究其原因，宏观上改革存在双轨逻辑的博弈，表现为中央主导的“顶层逻辑”（理念导向、依托职能部门、清理审批内容）与地方发展的“属地逻辑”（发展导向、依托政务机构、重构审批机制）之间的张力[8];中观上改革内含制度与技术两个变量，分别影响审批内容规范和审批方式优化[9]，其协同程度影响着改革成效与进程;微观上改革涉及的政府部门间信息的流动线路较为繁杂[10]，在信息生成、信息内容及管理上存在矛盾冲突，亟待优化整合。
对行政审批局改革优化路径的研究。针对上述问题的解决，学者们普遍认为需要强化、创新审管联动机制[11][12][13]。这既需要审、管双方在厘清各自权责的基础上加强分工合作，更
需要面向制度与技术的协同，着力突破审批局与职能部门间的信息矛盾，加快推进审管联动的信息路径创新。当前各地审批局的审管联动实践，总体聚焦于审管信息双推送，同时大都建有审管会商机制，并在需要时开展联合踏勘等活动。从审管信息的生命周期看，已有实践初步解决了审管责任边界和事后信息交流，并对许可过程中受理、审查环节的审管关系也有涉及;但对审管信息累积后的数据利用有所忽略，特别对于改革后职能部门的监管能力因素考虑很少。而落实改革很大程度上取决于监管能力[14]。为此，需要关注基于监管能力的事后审管信息交互，以及基于审管累积数据（大数据）的审管无缝衔接[15]。
综上，已有研究对行政审批局改革的作用、价值、困境、问题等做了探讨，认为深化改革需要创新审管联动机制。但相关内容更多关注“审管部门分立”的应对，忽视了“审管职能耦合”的实质，从而缺少监管导向及数据思维的改革路径揭示。具体而言，尽管理论界从责权关系、信息流动、监管能力、数据利用等视角提出审管衔接的问题与建议，实务界围绕审管责任划分、审管信息双推送等做出审管联动的制度安排，为审管联动研究提供了一定基础。但两方面的思考更多把审、管作为分立的两个部分来看待，虽然考虑了两者的关联性，却忽视了它们作为改革整体的部分间关系的平衡性及其所支撑的改革整体功能发挥，其实质是对由审管分离和审管联动耦合而成的审批局改革系统性的忽视。
为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。
三、对行政审批局改革的系统阐释与构建
狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。
（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序
行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。
2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄陽高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以
及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。
随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。
审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。
伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。
这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。
（二）行政审批局改革的系统界定
结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。
（三）行政审批局改革系统的构建
在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：
（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;
（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;
（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。
图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。
为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。
三、对行政审批局改革的系统阐释与构建
狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。
（一）行政審批局改革的生成、演进与秩序
行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。
2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。
随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。
审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。
伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。
这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存
异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。
（二）行政审批局改革的系统界定
结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。
（三）行政审批局改革系统的构建
在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：
（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;
（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;
（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。
图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。
为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不
同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。
三、对行政审批局改革的系统阐释与构建
狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。
（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序
行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。
2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政审批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。
随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。
审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。
伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差
异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具體推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。
这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。
（二）行政审批局改革的系统界定
结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。
（三）行政审批局改革系统的构建
在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：
（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;
（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;
（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。
图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关
联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。
为此，本文将从系统论视域来认知和考察行政审批局改革，以审批与监管关系作为基本参照，通过将审批局改革进程划分为审管分离与联动、审管协同两大阶段、三个环节，来探究不同阶段及环节中权力与责任、制度与技术以及知识、信息与数据等改革核心要素的关联关系与互动逻辑，在此基础上揭示审批局改革的演进方向与图景，以期为改革的深化提供有益参考和借鉴。
三、对行政审批局改革的系统阐释与构建
狭义的系统论指系统科学哲学[16]，广义的系统论包括系统思想、系统理论、系统方法等，侧重对具体对象或特定问题的系统分析。结合前述中央会议精神与本文研究目的，这里对系统论采取广义理解，主要从系统分析角度对行政审批局改革进行分析界定和系统构建。
（一）行政审批局改革的生成、演进与秩序
行政审批局改革肇始于2008年12月成都市武侯区的大胆探索，但限于当时对《行政许可法》第二十五条内容的不同理解乃至法理争议，武侯区审批局改革的做法和经验，在全国范围内并未得到积极响应或扩散，表现为在随后五年时间里没有出现第二家类似的实体性质的行政审批局。这种“单点突破”的改革局面，在2014年发生了改变。
2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”的基础上，成立行政审批局;9月28日，襄阳高新区在学习借鉴上海自贸试验区相关经验基础上，通过“政府授权、部门委托”方式成立行政审批局;10月28日，宁夏回族自治区银川市在前期行政审批系列改革以及对天津滨海新区行政审批局模式学习考察的基础上，成立行政审批服务局。同年9月11日，李克强总理在考察天津滨海新区行政審批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”，为审批局改革模式做出肯定性的定调。
随后，中央编办、国务院法制办在2015年3月和2016年6月，先后两次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（中央编办发〔2015〕16号、中央编办发〔2016〕20号），共确定在14个省（自治区、直辖市）推行推广行政审批局模式，实行“一颗印章管审批”。至此，审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，并在实践中不断得到深化和完善。
审视这段改革的历程可以发现：武侯区审批局的成立运行，是对其原先“政务服务中心”改革路径的一次“质变”式突破，标志着我国行政审批制度改革的路径分叉，尽管此后经历了一段时期的“孤独”探索，但路径示范的意义不言自明。天津滨海新区、襄阳高新区以及银川市的主动探索，形成了审批局改革动力的多源叠加与多元联动，共同助推了这一改革路径的显性化和规范化进程，并在得到国家领导人首肯的条件下，快速由自下而上的地方探索上升为自上而下的政策导向，初步实现了审批局改革路径的创新扩散。
伴随这一扩散进程，审批局改革内含的问题也逐步显现，特别是审、管之间在工作衔接与协调配合上的矛盾日益凸显，前述文献对此已有集中讨论，不再赘述。此外，以省份为单位作改革全貌考察时，还发现尽管都在推进审批局改革，但不同省份的具体推进路径存在较大差异。如山西省和陕西省，前者的改革采取了由上而下整体推进的做法，从省级开始即成立实体审批局，市县予以跟随，改革步调整体一致;而后者尽管做出了由上而下的改革部署，但具体推进是基层的县区、开发区先行成立实体审批局，市级层面改革没有同步，省级层面未成立实体审批局，带来基层改革的诸多制约和层级改革不同步，形成整体改革的失稳风险。
这种地方改革路径的差异，形成了审批局作为行政审批制度改革路径分叉的多个子分叉，且各分叉之间及其内部层次间改革的同步性存在显著差异，由此影响到我国审批局改革作为一个过程整体的协同性和稳定性。尽管由文化观念、行政理念、基础条件、改革策略等造成的地方改革差异性在一定程度上不可避免，并能为改革带来活力和互补性等积极因素;但从形成一个更加规范的政府职责体系的改革目标来看，当前及未来审批局改革的进程应该更加追求“存异求同”，以实现改革进程整体有序和相对可控。在此背景下，亟须从系统整体的角度和高度把握并推进审批局改革。
（二）行政审批局改革的系统界定
结合行政审批局改革的实践背景及笔者前期调研，从改革生命周期涉及的主要活动过程角度对其进行系统界定，即：行政审批局改革是一个复合化的时空活动过程系统（图2），其以“放管服”改革为系统环境，营商环境优化为系统目标，政务中心改革（模式）为伴生系统，具有阶段性、渐进性、地域性、层级性以及综合性、动态性等复杂系统特征。
（三）行政审批局改革系统的构建
在此基础上，遵循系统论思维和系统分析一般框架，结合前述文献梳理及对行政审批局改革实践进程做出的系统性审视，本文给出行政审批局改革系统的时间-空间-动力三维框架构建（图3）。其中：
（1）时间维度包含审管分离、审管联动、审管协同三个环节，并可分为审管分离与联动、审管协同两大阶段;
（2）空间维度集中体现为改革的地域差异，具体可从省、市、区县构成的组织层级和改革力度大小两个子维度进行综合刻画;
（3）动力维度则由系统的结构要素和动力要素耦合形成，其中，结构要素包括权力-责任、制度（机制、规范）-技术（知识、信息、数据），是刻画审批局改革的主要静态要素;动力要素包括了权力、知识、信息和数据，具体体现为审批权力重置、审批知识合作与审管信息交互、审管数据驱动等渐进性的系统演化动力。
图2和图3共同构成对行政审批局改革的系统性阐释与框架构建，其中，前者是从外部视角来描述改革系统的一般界定，后者则从内部视角来剖析改革系统的具体构成，两者互相关联、互为支撑。在此基础上，结合前文提及的“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”这一论断，再对行政审批局改革系统做出延伸分析。所谓“全局”，指改革旨在进一步调整政府—市场关系，使两者各得其所;所谓“多目标”，指改革具有提升审批效能、倒逼监管转型、激发市场活力等多重目的;所谓“动态平衡”，指改革要兼顾审管协调、层级协作、地域联动等多维度的复杂张力关系及其平衡稳定;所谓“优化”，则直指改革要在审批效率、监管能力与市场秩序互适应的进程中形成改革的整体稳定性。以下将从行政审批局改革系统两个阶段的动力入手，对改革进程进行具体辨析。
篇六：行政审批局未来发展
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn关于成立行政审批局的思考
作者：王笑宇
来源：《文存阅刊》2019年第04期
摘要：进入新世纪以来，随着市场经济的不断发展，经济体制改革的速度要求政治体制改革加快步伐，行政审批制度的改革越来越成为中国政治体制改革的重要内容。改革过程中，政务服务中心以及现行改革的行政审批局是最为典型的两种模式。在从服务中心行政审批的“物理集中”到审批局实质上的“融汇合一”，改革初见成效的同时，也出现了一些问题值得探讨和研究。本文以张家口市行政审批局为例，分析审批局建立的优缺点，并为其未来发展归纳经验，提出建议和对策。
关键词：行政审批权；行政审批改革；优劣势；发展方向
行政审批局是行政体制改革中对审批体制的创新，将部分职能局的审批权整合集中，设立独立的行政机构。由政务服务中心到行政审批局的改变是放管服改革的大趋势，也是对简政放权的落实。张家口市政务服务中心是河北省张家口市人民政府直属行政派出机构，集审批服务，政务公开，投诉监督于一体的综合性服务机构。为落实《行政许可法》第二十五条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，深化行政体制改革，于2017年4月28日成立了张家口市行政审批局，挂张家口市政务服务中心的牌子，正式成为张市政府工作部门。
张家口市审批局内设包括机关党委办公室、人事教育科、县区指导科、信息公开科、政策法规科、监督管理科、业务管理科、运行管理科等22个职能科室和市公共资源交易中心、市重点项目全程代办服务中心两个事业单位，对市公安局、市公安消防支队、市气象局、等8个单位实行垂直管理，根据各垂管单位的审批业务情况进驻“审批局”，并单独设置审批窗口，张家口市行政审批局负责对进驻的垂管单位窗口工作情况进行监督管理。
一、发展优势
（一）弥补政务服务中心“体外循环”的短板，提高行政效率
通过对张市行政审批局的走访调研，结合文献，我将政务服务中心和行政审批局的审批程序可视化。
在此基础上，多地都开设了线上服务系统，建设线上线下配套的政务服务体系。例如张家口市，在2017年成立行政审批局的同时开设了行政审批官网，分为网上申报、阳光政务、信息公开、服务之窗、联系我们几个大板块，打出了“服务零距离，办事一站通”的口号，群众和