篇一：化解政府债务风险发言
关于化解地方政府债务和防范风险的提案
第一篇：关于化解地方政府债务和防范风险的提案
关于化解地方政府债务和防范风险的提案
摘要：全国政协十一届五次会议提案第0174号
__________________________________________________________________________案
由:关于化解地方政府债务和防范风险的提案
审查意见：建议国务院交由财政部办理
提
案
人：九三学社中央
主
题
词：财政,管理
提案形式：党派提案
内
容：
从近几年的全国审计结果看，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.59%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.83%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.70万亿元，占15.86%。总体看，我国地方政府债务负担尚未超出其偿债能力；地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥了积极作用；但在审计中我们发现，部分地区的债务偿还存在对土地出让收入的依赖较大、偿债能力不足、逾期债务等问题。因此，加强政府债务管理，防范和化解政府债务风险势在必行。
一、地方政府债务管理中存在的主要问题
1．地方政府举债融资缺乏规范。由于地方政府无举债权，其举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。如某县2007年以企业名义向社会集资8.63亿元。
2．地方政府债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。
3．部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。据报道：到2009年5月末，全国共有8221家投融资平台公
司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分融资平台公司贷款债务率超过200%、资产负债率超过80%。
4．部分政府债务资金未及时安排使用，部分单位违规取得和使用政府债务资金。乡镇一级政府债务还没有反映出来。
5．地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。融资平台公司债务规模大，部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。根据审计署审计结果，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。
二、地方政府债务的成因分析
1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了一系列战略要求和战略举措，进行了扩内需等决策部署和政策措施。各地为实现战略目标，抢抓战略机遇，普遍加大了基础设施投入，而地方财力有限，特别在日常运转支出因素日益增多的情况下（如教师实行绩效工资、医保体系进一步健全等），可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。
2．现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，便产生了举债行为的内在压力。而地方政府不允许发行公债，缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债，如2009年某市本级城建资金来源中，财政拨款11.29亿元，而通过融资平台融资就达63.28亿元，是财政拨款的5.6倍。
3．现行干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。过浓的政绩意识助长了地方政府的举债行为，现行政府领导班子业绩考核中通常仅有生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未将债务数额及风险情况纳入考核范围。在政府债务与领导者的业绩及升迁联系不紧密、且政府债务期限远远超过领
导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资冲动，较多关注经济增长而轻视债务规模与风险防范。
4．地区竞争日益紧张和银行放贷政策宽松是债务问题产生的外部因素。在地区竞争日益紧张的今天，通过金融杠杆来加大投入，提升竞争力，成了政府加快发展的“智慧”。这也派生出“能借到钱就是本事”的债务价值观。导致过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。
5．政府主导发展模式是债务问题产生的深层次原因。目前地方经济发展模式中许多应由市场进行投入的领域还是由政府来挑大梁。过多的职能需要相应的资金来支撑，就现今的地方财力根本就无法满足，举债是“全能政府”必然要走的道路。
三、化解地方政府债务和防范风险的建议及对策
地方政府债务对区域经济发展具有双重效应，在看到正面效应的同时更应该关注地方政府过渡举债的危害。对于在债务举借、管理和使用中出现的一些问题，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：
1．改革完善分税制，合理确定地方政府的财权和事权
要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收支，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对地方的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
2．按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务
对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过
预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
3．继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为
按照“分类管理、区别对待”的原则，整合规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。
4．建立规范的地方政府举债融资机制，规范地方政府举债行为
打通地方政府阳光融资渠道，可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，对地方政府债务实行全口径监管。实际上从2008年起，我国开始试行中央代理地方发债制度，但显然中央代地方发债仍然是计划经济的思维，只能使问题更加扭曲。只有从制度层面考虑才能堵住各种隐形的、违规的借债融资渠道。可引入民间资本，鼓励社会资本以多种形式参与地方基础设施建设的制度和机制，化解地方政府债务。
5．对地方政府债务实施动态监控，并将纳入领导干部政绩考核内容
改变官员政绩考核办法，防止出现“政绩债务”。探索出台地方政府债务管理和偿债机制办法，修改和完善《预算法》，规范地方政府举债，建立偿债准备金制度，建立借债举债信息披露和监督机制以及举债建设的资源效益评估机制。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府
绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债。
来源：中国政协网
第二篇：“六招”化解地方政府债务风险
“六招”化解地方政府债务风险
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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。
债务的缘起
那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。
中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣
款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。
债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。
以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:一是外国政府贷款6.35亿元。
二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。
三是国债转贷5.19亿元。
四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。
五是农业综合开发项目1190万元。
六是企业改制贷款4500万元。
在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应
发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。
六大化解路径
如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。
对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。
推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。
对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。
不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。
修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。
上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。
我国政府债务的演变
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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。
新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时
期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。
进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。
按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。
第三篇：地方政府债务风险的防范与化解（xiexiebang推荐）
地方政府债务风险的防范与化解
2011-10-0217:13:03本文来源于：作者：农业银行江苏省分行
黄瑞峰编辑：
地方债、金融风险
在西方国家纷纷陷入债务危机难以自拔的形式下，我国地方政府债务问题也已成为国内有识之士关注的焦点。那么，地方政府和银行应该采取哪些措施防范和化解债务风险呢？
0最近一段时间以来，欧元地区一些国家的债务问题浮出水面，风险骤然增大，美国公债风险
警报也频频拉响。在西方国家债务危机四伏的情况下，引发了业内人士对我国地方政府债务问题的普遍关注，也引起了地方政府债务是否会造成我国银行业系统性风险的警觉和担忧。在重新审视我国地方政府债务问题的同时，如何未雨绸缪，前瞻性地寻求防范和化解风险的有效措施，已显得刻不容缓。
我国地方政府债务现状
我国地方政府债务数额巨大。我国地方政府债务数额究竟有多少？不久前，国家审计署公布了由总署、省、市、县四级审计机关4万多名审计人员按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项”审核的原则，对所有涉及我国省、市、县三级地方政府的373805个项目和1873683笔债务审核的权威结果，数据显示，至2010年底，我国地方政府债务总量达到10.72万亿元,其中80%的资金由商业银行提供，占当期商业银行贷款总额的16%。按照欧盟《马约》的规定，一个国家的债务率不得超过该国国内生产总值60%的警戒线，我国10万多亿元的债务目前虽然仅占国内生产总值的20%，但是数额的绝对值仍然十分巨大，一旦这些巨量债务产生违约风险,对我国宏观经济和银行体系带来的负面影响及造成的巨大冲击不言而喻。
我国地方政府债务存在风险隐患。根据审计结果，至2010年底，我国地方政府债务率（包括负有担保责任的或有债务转化为偿债责任计算）为70.45%。审计发现，一些地区和行业存在着举债缺乏规范、债务规模较大、债务负担较重、违规取得和使用债务资金等问题。近年来，地方政府债务规模的增速超过了固定资产中国内贷款的增速。地方政府债务50%以上的部分将于2011年至2013年逐步进入还本高峰期,还债压力明显。一些贷款存在着借新还旧问题,部分债务违约已经显现，贷款坏账将不可避免。例如，有媒体报道，某省高速公路开发公司总资产为1314亿元，负债1015亿元，成立5年来仅实现8亿元利润，根据测算,即使到“十二五”末也仅能实现利润10亿元，而该公司的负债大多为银行贷款，这一事例也许仅暴露了债务风险的冰山一角。中银国际的研究显示，假定在较坏的情况下，3年后我国地方政府融资平台不良贷款率上升到30%，则我国商业银行整体不良贷款率将
由目前的1.16%上升到3.9%，同时,银行的净利润较2010年将下降55%，银行首当其冲会受到较大损失。因此,我国地方政府债务存在的风险隐患不容轻视。
如何防范化解我国地方政府债务风险
清理排查地方政府融资贷款，进行详细分类和科学的风险评估。近一年来，我国政府和银行业监管部门对地方政府贷款给予了高度关注，频频出台相关政策进行指导。2011年6月，国务院专门召开会议，公布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府对债务进行全面清理规范，有效化解债务风险。银监会也多次提示风险状况。商业银行应按照“逐包打开，逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，对贷款进行摸底排查，按照“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的六个步骤，按照现金流覆盖情况对政府融资平台贷款进行分类处置，查清债务总量、贷款期限和结构，明确偿债主体，增加信息的透明度，使隐性风险显性化，做到心中有数。对于一些没有现金流的项目或者预期利润极低的项目，应增加抵押担保等风险缓释手段，密切关注贷款的还款能力以及还款收入来源，堵塞漏洞，认真处理债务偿还和在建项目的后继融资问题。
压缩控制地方政府融资平台贷款。鉴于我国商业银行发放的地方政府贷款数额较大、且存在风险隐患的情况下，商业银行应及时启动调控措施，除了保障房建设等一些特殊用途的贷款外，暂停发放新的地方政府贷款。要加强与地方政府的沟通与协调，取得地方政府的理解和支持。对新发放的贷款以及之前项目的后继贷款，应实行贷款权限上收、严格落实借款人准入条件、建立名单制、由商业银行总行进行集中审批等制度，使地方政府债务规模得到有效控制。
加强对政府融资平台贷款的管理。商业银行对发放的贷款要强化贷后检查和监督，关注贷款的还款能力及项目收入来源，建立并完善风险评估和资金使用控制管理制度。地方政府融资项目多属于中长期贷款，还款周期长，存在着还款期集中、还款压力大、贷款到期与长期投资回报不相匹配等问题，商业银行应积极采取措施，对债务进行
重组，合理安排债务偿还期限，强化贷后资金流向的监控，要按照银监会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，加强流动性管理，对超过一定数额的贷款资金，采用受托支付方式，严密监控资金流向。
对地方政府融资平台贷款实行有效金融监管。银行业监管部门加强监管是保障地方政府贷款持续健康安全运行的重要手段，监管要从监管范围、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系等方面适应形势的不断发展变化，建立全方位、多角度、全过程、现场和非现场监管紧密结合的综合监管体系。一是建立和完善经济金融安全运行动态监测体系，加强对国家宏观调控政策和政府债务绩效的执行监测、分析和信息反馈，增强对经济金融运行状态的预见性和把握能力。监管机
构要高度关注政府债务风险问题，深入分析研究，认真总结监管经验，提高监管的预见性、科学性和有效性。二是落实辖区及行业监管责任制，严格查处金融机构违规操作行为，对违规金融机构和监管机构实行双线问责制，严格责任追究。三是完善金融调控手段，制定和运用更加灵活和有针对性的金融调控政策，及时协调化解地方政府债务中存在的突出问题。四是建立地方政府债务监测分析体系、最后贷款人救助机制等，为商业银行提供流动性危机扩散和风险蔓延的有效防控手段。一些政府融资平台公司往往在多家银行开户，给商业银行加强资金监管增加了难度，要发挥人民银行征信数据平台的作用，紧密跟踪监测，及时更新数据，实现信息共享，为防范风险提供决策依据。
政府和银行积极采取措施，处置风险贷款。坚持地方政府债务问题应由地方政府自身解决的原则，即：“谁举债，谁负责偿还”的原则。审计署建议，地方政府应对已形成的债务进行清查，加强对融资平台公司的管理和清理，纠正债务资金管理和使用中存在的问题。对于竞争性项目和有经营收益项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，对无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应统筹制定还款计划，主要通过安排预算，以财政方式解决。为化解债务危机，政府应紧缩开支，开源节流，树立预算硬约束，严肃财政纪律，预防道德风
险。立足于地方政府解决自身债务问题，有利于养成地方政府发展经济量力而为、更加理性务实的意识，能够避免一些地方政府不顾自身实际，滥用信用、过度借债，大干快上的急功近利做法。
在融资平台贷款出现风险的情况下，地方政府应采取多种方法化解风险，例如，可通过变卖部分资产、减持部分国有企业上市公司股权、使用土地出让金等偿还银行债务，有条件的地区还可向中央政府申请发行地方特别债券，通过适度举债以偿还银行贷款。举债要经过国务院批准，纳入地方预算管理，报同级人大审批同意。要制定相关制度和办法，对发债募集的资金使用加强引导和监督，保证资金专款专用。商业银行处置地方政府债务风险的具体做法有：一是进行核销，利用拨备对一些坏账进行核销，坏账核销应进行严格审查，并经有权部门批准后实施。二是实行资产证券化。银行可将一些贷款打包作为证券向市场销售，从社会上获取部分资金，有助于部分解决银行资产的流动性问题，但证券资产在市场上可能存在打折销售情况，不仅会给银行带来损失，而且难以从根本上消除信用风险。三是实行债转股。我国《商业银行法》规定，不允许银行向企业投资，对此，可采取变通的方法，例如以商业银行成立的基金管理公司作为投资主体将银行债权转为股权，基金公司通过阶段性持股，成为政府融资平台公司或项目的股东并依法行使股东权利。实施债转股的目的和作用就是把地方政府从巨额债务中解脱出来，实施债转股后，原来的地方政府与银行的债权债务关系就变成了基金管理公司与地方政府融资平台公司的持股与被持股或控股与被控股的关系，由原来的平台公司还本付息转变为按股分红，这一重大转变将使得基金管理公司能够名正言顺地参与平台公司的经营决策，增强对债务公司的约束力。一旦项目出现生机，经营状况好转后，基金公司可将所持股份按规定向国内外投资者（例如上市公司、民营企业，外资和个人投资者）转让出售、推荐公司上市、或由地方政府依法回购，最终收回资金。3四是对债务进行重新组合，调整延长贷款还款期限，以“时间换取空间”，逐步、分期消化债务风险。
建立中央政府救助机制。多年来，我国经济持续发展且保持了较
高的增速，政府财政税收收入稳定，且拥有巨额外汇资产，国家具有负债比率可控的优势。建立中央政府救助机制，有利于发挥中央政府强大的国家信誉作用帮助地方政府解决其债务问题，有利于避免债务问题对实体经济产生重大冲击及使商业银行陷入危机，有利于提振社会信心，维护社会稳定。当然，中央政府实行救助并非是“免费的午餐”，具体做法上，中央政府可通过发行特别国债或由财政拨付专款筹集资金，向一些地方政府提供阶段性援助。必须事先研究制定一整套中央救助机制的制度办法，实行严格的审查、借款、还款制度。对于地方政府融资中产生的流动性困难，可为其提供部分借款，并订立借款协议，要求其在一定期限内偿还本息。对于地方政府债务中产生的实质性损失，中央提供的借款必须与地方政府今后的转移支付进行挂钩，在以后转移支付中分期抵扣。
第四篇：防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要
审计研究简报
第6期
（总第201期）
审计署审计科研所2010年9月14日
防范和化解地方政府债务风险的几点建议
我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系
（一）清查存量债务，积极化解风险。
根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。
1．摸清债务总量，分清类别结构。
对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。
2．区分举债主体，落实偿还责任。
对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。
在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。4．关注敏感类型，分类评估风险。
对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提
示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。
（二）规范新增债务，实现有序管理。
随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。
1．允许地方政府适度举债。
市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。
在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。
2．科学确定地方政府债务规模。
从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调
国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内（以±20%为宜）。通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。
3．严格执行举债审批程序。
地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情
况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度,遵循审慎性原则和必要性原则,严格审批,不得随意举债,对举债的必要性要进行充分论证,实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确,符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。14．明确管理机构，归口统一管理。
从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强
1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》HanaPolackovaBrixi马骏主编
梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。
化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。
5．纳入预算管理，改革预算会计制度。
西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示,并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。6．强化风险预警，健全监管体系。
由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。
首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建
立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。
具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占
GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。
其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风
险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。
二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规
（一）深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。
明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任
相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。
（二）加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。
从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准
确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为,实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。
（三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要
明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。
修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担
保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。
（四）确立政府中期财政预测制度。
为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采
取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理
（一）开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。
虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。
（二）强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责
2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》HanaPolackovaBrixi（白海娜）马骏主编
梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。
任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。
（三）深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计
的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。
（四）改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通；从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。
该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题
作者：南京特派办课题组
课题统筹：李
玲
课题负责人：刘
利
课题组成员：丁德明
胡正禄
钱夫中
王小霞
王景东
赵
青
郑海峰
卢红柱韩华溢郭珊珊
刘素合
牟
遥
黄敏杰
宋秀辉刘洪洁
吴继光
主题词：防范
化解
地方政府债务
风险
建议
报：署领导。送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研
所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。
发：本所所领导、各处，存档。共印190份
编辑：罗伟芳
签发：王秀明
第五篇：浅析我国地方政府债务风险及防范
所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。
地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。
政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,“财政危机”的表现模糊,这些问题给有效预警带来
困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题
一、我国地方政府债务风险的表现及特征(一)地方债务规模风险
这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。
(二)地方政府债务的结构风险
指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。
1．直接显性债务风险。
第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。
国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。
第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。
2．或有债务风险和隐性债务风险。
我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些
或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。
3．外债风险。
政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。
二、我国地方政府债务风险的成因
(一)举债规模过大
随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。
(二)部分地方政府的随意举债及过度举债
对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一
种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款
的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。
(三)财政入不敷出
随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。
(四)投资项目的经济效益较差
对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。
三、改善地方政府债务问题
(—)建立健全政府担保、借款、投资机制
1．为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。
为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。
2．建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。
目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政
担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。
3．要规范地方政府债务的管理。
依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。
第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算
会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。
第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。
(二)建立科学高效的举债偿还机制
1．成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。
实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。
2．建立第二预算系统。
建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。
3．制定严格的还款准备金制度。
要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排
的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。
4．明确债权，整顿债务。
当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。
5．建立以资产运作为模式的偿还机制。
资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。
(三)加强财政收支管理
1．夯实收入基础。
夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。
第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。
第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方
税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。
第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。
2．规范财政支出。
第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应；对
半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。
第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。
第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。
篇二：化解政府债务风险发言
地方政府债务风险现状与化解的思路
田锦尘
国家发展改革委员会发展规划司副司长
二O一三年十一月
我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点：
一、从全局看地方政府债务风险总体现状
近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有20多万亿，还有的认为30多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：
我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到2012年56.4%。
在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江苏省，为建立规范的地方政府融资机制进行了有利探索，对地方政府落实中央应对国际金融危机一揽子政策、保障积极财政的有效实施、促进地方经济社会的发展发挥了积极作用，也较大程度降低了地方政府的融资成本。
我委作为企业债券发行的管理部门，也在积极推动企业债券发展的市场，加强完善债券风险防范机制的建设。2000年至今年10月份，我们共发行企业债券3.17万亿元，其中城投类债权有1.39万亿，我们在企业债券发行管理中认真贯彻落实了国家宏观调控的要求，注重债券融资在促进经济总量平衡和优化经济结构中的重要作用，积极引导企业债券募集资金投向城市基础设施、能源、交通、战略性新兴产业等重点领域，积极推进债券品种创新，适应实体经济发展需求。
在促进企业债券市场发展的同时，我们坚持底线思维，积极防范市场局部风险和系统性风险，不断加强和完善债券风险防范体系建设。在这些方面，我们主要做了以下工作：
1、加强企业债券市场信用体系建设。在债券发行组织工作中，使用企业增信记录，逐步建立发债企业及相关中介机构综合的信用承诺制度。
2、严格审批条件，强化防范风险管理措施，引导督促债券发行人针对自身情况，完善相应的偿债保障措施。
3、建立了城投债存续期的均摊管理机制，参照地方经济实力，设置风险防控线，切实防范地方政府的债务风险。
4、加强企业债券存续期、监管和风险排查预警机制。
5、按照分类管理、有保有控、实施重点防范风险原则，对产业政策支持和低风险的发债申请，加快和简化审核。对受到产业政策限制和具有较高风险的发债申请从严审核。
6、为进一步提高发债企业质量和公开信息的真实性、准确性、完整性，对部分申请发行企业债券的企业和有关中介机构进行规范性的核查。
这里我想多谈几点对城投公司以及城投债券的认识。地方政府通过将优质的资产注入城投公司，由城投公司以自身的经营收入和资产为限来承担偿债责任，发挥了城投公司与地方政府之间防火墙的功能，可将地方政府性债务责任限定在较小的范围内，是符合我国国情的现实选择。城投公司是独立的经济实体，自主经营、自负盈亏，具有自主还债的责任和义务，资产边界也比较清晰，以资产负债率相关财务指标作为风险评估参考，风险有利于控制，它的经营和发债也受《公司法》、《证券法》等法律法规的约束，定期在债券市场披露财务报告和重要信息，受到的市场约束比较强。
在我国，城投债券主要依靠城投公司的经营收入及投资项目收益来偿还，部分公益性基础设施发债，是以政府土地出让收益返还，其他补贴和政府项目回购形式来偿债，还有部分城投债券实施了第三方的担保。城投公司发债是公开、透明的，监管也较严。总体上通过整合城市经营型资产资源，实力大大增强了，成为地方基础设施融资的一个主要平台。特别是由于我们注重引导城投债用于基础设施项目的投资，城投公司形成大量优质的资产，成为债券按期偿付的重要保障。截至目前我们尚未出现一例债券违约的情况。根据我们对偿债高峰期、偿债水平测算和各省排查风险的情况，我们感觉目前城投债风险在可控的范围。这是我第一个观点。
二、从局部看部分领域和地区集聚的债务风险需要高度警惕
从总量上看尽管近几年地方政府债务的规模膨胀很快，但从地方政府偿债能力、发展潜力等方面综合判断，我们认为只要及时采取确实有效的防范措施，风险是总体可控的。但是从分地区、分领域和融资方式来看，我们觉得局部的风险点积累的风险在增大，需要高度警惕，这些风险点主要体现在以下几个方面：
（一）部分地区债务风险和偿债的压力比较大。
根据审计署对36个地方政府本级政府债务的审计结果，一般政府负有偿还责任的债务比最高达到189%，如果加上负有担保责任的债务最高达到220%，偿债率最高达到60%，加上有担保责任的债务最高达到68%。由于偿债能力不同，一些城市地方政府只能通过借新还旧，一些地区还出现地区债务，债务借新还旧率和逾期债务率，最高分别达到了38%和16.4%。
（二）部分地区高速公路和政府还贷二级公路债务偿还较为困难
高速公路和二级公路是政府举债的重要投资领域，但目前来看债务规模增长比较快，偿债压力比较大，一些地区借新还旧的比例超过了50%，一些地区出现比较大规模的逾期债务，主要原因是在债务规模快速增长的同时，受
经济增速放缓或者车流量下降、收费减免等影响，高速公路车辆通行费收入减少。部分地区取消政府还贷的二级公路收费之后，债务偿还、公路养护和建设资金来源于财政，由于中央财政补助和部分地方财政资金不到位等原因，偿债的压力比较大。
（三）地方政府债务偿还对土地出让收入的依赖较大
审计的36个地区中，以土地出让收入为偿债来源的债务占到55%.一般情况下，举债形成的投资完成后可带动土地增值，从而保证未来通过土地增值收益来偿还债务。但如果项目脱产后恰逢经济低潮和回落就会影响项目收益，从而增加债务的风险。去年以来，由于经济下行和房地产市场低迷，土地出让面积下滑以及土地出让收益下降比较普遍，增加了地方政府的偿债压力。由于征地拆迁成本越来越高，难度越来越大，地方政府实际可用的土地出让收入的占比也在明显下降。从全国看，2012年征地拆迁成本占土地出让收入的比重达到80%，比2011年提高近20个百分点，按照土地出让净收益，还要按比例进行廉租房、水利、教育等基金的要求，一些地方规定了其他项目，地方可分配的土地净收益不多，真正用于偿债的资金非常有限。
（四）城投公司债务来源的多元化，呈现高利率、短期限、不透明、非公开的特征
根据对807家城投公司负债的统计，2012年末总负债达到14.58万亿，其中应付款项占24.7%，成为城投公司第二大负债来源，仅次于银行贷款，年均增幅远高于银行贷款，这就表明在信贷对城投公司相对收紧的情况下，企业通过各种方式扩大资金来源渠道，一方面对上下游企业、政府、客户等的资金占用问题较为严重，另外一方面采取信托、理财等高成本的融资方式来弥补资金来源不足。2011年到2012年，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BP项目、变相施工、违规集资方式，变相举债融资占新增债务的16%左右，这些融资方式隐蔽性比较强，而且不易于监管，其短期限、高成本特征与基础设施项目长期性、低收益的特点不相匹配，存在较大的隐患。
（五）地方政府性债务偿债高峰期不断后延，但再融资受到较大限制，短期资金平衡的压力较大
根据2011年地方债务审计结果，2012到2015年到期需要偿还的债务分别占到了17.2%，11.4%，9.3%和7.5%。根据银监会统计，37.6%的贷款将在2013年到2015年到期，与去年同期相比，三年内到期贷款的占比提高了三个百分点，这个比重比较高的。而2010年以来部分地方政府举借的集合信托计划、理财计划等高利率、短期限的产品，目前进入集中还款期。由于贷款展期和融资方式创新的原因，偿债高峰期不断的后移，短期资金流的平衡难度比较大。
三、从化解地方政府债务风险的路径来看，我们认为要多措并举，健全制度，加快建立统一规范完整的地方政府债务管理体系
虽然地方政府债务风险主要集聚在以上五个风险点上，但是如果不加以控制、任其发展，局部风险有可能演变为区域性或者系统性的风险。要防范这种风险，健全制度是根本的途径。从目前来看国家尚未出台统一的地方政府性债务的管理制度。虽然部分地方政府出台了一些债务管理办法，但是债务规模控制、预算管理和风险预警管理等仍然比较薄弱。基于债务风险的结构性特点和制度缺失的现状，我们认为应该按照“区别对待、分类监管、疏堵结合”的原则健全地方政府性债务管理制度，对债务风险不同地区、不同融资方式应区别对待，并实施差别化、分层次的监管，“开正门堵邪门”，给融资提供一个正常渠道。标本兼治，切实防范和化解我们可能面临财政金融的风险。应该从以下几个方面考虑：
（一）进一步转变政府职能，稳步推进财税投融资等体制机制的改革
进一步理清政府与市场关系，明确政府职能范围，建立政府与市场合理分工的投融资体制。对城市公益性、准公益性和经营性的项目实行分类指导，加强对政府投资行为的约束机制建设。切实建立城投公司与财政风险的防火墙。城投公司要健全法人治理结构，规范公司与政府之间的关系，进一步完善以企业信用为偿债基础的市场化融资机制。同时深化财税体制改革，健全财力与事权相匹配的财税体制，在清晰合理划分各级政府实权和支出责任基础上，合理配置财权，推进税制改革，着力健全地方税体系，增强政府提供公共服务的能力。
（二）推动建立规范的地方政府举债融资的机制，健全政府性债务管理制度
从今后相当长一个时期来看，我国仍将处于城市化、工业化快速发展的阶段，各地城市基础设施、公用设施建设维护的任务非常重。政府通过债务融资方式来筹集建设资金，以未来税收或项目收益来偿还投资形成的公共债务，是城市发展过程中一个客观、理性的选择，有其必然性和合理性。政府举债的行为应该规范适度，符合经济和财政可持续的要求，要避免过度负债和无序举债。当前我们认为最关键和紧迫的是要确立适合我国国情和体制特征的政府性的债务管理制度。要在统一地方政府债务管理口径分类基础上，建立地方政府性债务规模控制体系和风险预警机制。对政府不同类型债务、政府直接债务和融资平台公司债务以及风险高低不同的地区，实行差别化、分层次的监管，加强对政府性债务的预算管理和投资计划管理，强化信息披露和项目合规性的审查，提高透明度。建立健全地方政府性债务管理的责任制，建立违规举债的问责机制。
（三）妥善处置地方政府及融资平台公司的存量债务
地方政府债务是多年累积形成的，成因也比较复杂，化解地方政府债务不能采取过于简单的方式。地方政府性债务资金主要投向市政建设、交通运输、保障性住房等有利于经济社会长远发展的基础性、公益性的项目。形成的这种资产短期变现能力比较弱，加上经济财政收入的增长速度相对前几年有所回落，客观上容易出现期限错配的失衡，债务长期偿还能力与短期支付能力之间不匹配。根据银监会的统计，融资平台公司的长期偿还能力还是比较强的，截至今年6月底平台公司现金流覆盖率高达96%左右，但是短期支付能力相对比较弱。在这种情况下，妥善处理存量债务和在建项目就非常重要，一定要避免急刹车、抽刀断水的做法，制定风险应急处置预案，防止资金链断裂和出现半拉子工程，避免在防风险的过程中激化或引发更大风险。在健全债务管理制度的前提下，使地方政府性债务逐步在发展中消化和解决。总之，我们认为地方政府性债务是在发展中产生的，它的解决也需要在发展中消化解决，也需要在改革中解决。
党的十八届三中全会刚刚闭幕，三中全会形成的决定对未来我国经济体制改革指明了明确的方向。在三中全会确定的总体框架内，在理顺政府与市场的关系，中央和地方的关系，以及健全制度、加强监管的前提下，我们认为地方政府的债务问题是可控的，它不会演变为区域性或者系统性的财政金融风险。以上是我对地方政府债务问题一些个人看法，有些观点不一定正确，仅供大家参考，谢谢大家！
篇三：化解政府债务风险发言
关于化解县（区）级地方政府债务风险的思考
摘要：地方政府债务主要是由于城市化的快速推进和地方政府财权与事机不匹配形成的。目前，地方政府债务水平处于各指标总体可控水平，但在具体的政府层面，地方债务规模进一步增加的同时，即将迎来偿债高峰期，在一系列外部因素的作用和影响下存在较大的风险，特别是县（区）级政府的流动性风险更为突出。各级地方政府应当结合自身资源和财力情况，积极探索防范风险的对策措施，加快推进财政预算、财政体制等改革，以彻底化解地方债务风险。
关键词：县地方政府
流动性风险
债务转移
风险夸大
财政体制
一、县（区）级政府的债务风险积累明显高于市级、省级政府
从国家审计署对全国地方政府性债务审计结果显示，至2010年底，全国各级政府几乎都举借了债务。省级政府举借债务项目（36个）要远少于市级（353个）和县级债务项目（2405），全国只有54各县级政府没有举借政府性债务。从浙江省披露的数据看，至2009年末，全省政府性债务余额为4579万元，增长64%，债务负债率为20.15%，债务率为97.46%，偿债率28.28%，其中省本级债务率为91.1%，市县级债务率为97.99%，明显高于省本级债务率指标，逾半数市县在负债率、债务率、偿债率三个指标均上超过省定警戒线。其中宁波市政府债务余额为1458万元，增长155.34%，也高于省级债务增长率。可见，政府性债务负担随行政级次的降低反
而是增加的。
从市、县级指标来看，政府性债务积累速度大大超过其他量化指标，如gdp增速、财政收入增速等，有的县（区）债务余额接近或超过财政预算收入。如以宁波海曙区为例，该区2009年在国际金融危机大背景下，为响应中央积极财政政策和宁波市民生工程项目建设，积极筹资用于南站改造、旧村改造、城中村改造、保障性住房建设、非成套房及背街小巷改造，2010年政府债务41.1亿元，2011年达到55.12亿元，增长34.1%，远远高于gdp收入9.1%和财政收入15.1%的增幅。2011年海曙区一般预算收入64.82亿元，稍高于债务余额。从近两年情况来看，海曙区负债率和债务率分别在10%和150%以上，且明显呈加重趋势，反映出政府项目仍在攻坚阶段，融资力度未有减弱的超势；偿债率有所下降，从21.5%降到16.1%，但仍在警戒线以上，反映地方债务偿债数额在增加，举债既要保障项目建设，还要兼顾还本付息，流动性风险突出。
二、县（区）级政府偿债压力增加，未来债务流动性风险不容乐观
从全国范围来看，未来三年内将有35%的贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰，而近一年多来实施的房地产调控使得地方政府可支配收入来源进一步减少，偿付压力巨大。如海曙区
“十二五”规划按2009年已经上马开工的项目统计，以及根据经济发展规划和各项民生工程项目进度，未来五年政府性总投入约为465亿元，其中项目资金需求406亿元，还贷资金需求60亿元。从
年度规划来看，项目资金需求在2011年和2013年最集中，以后两年逐年降低，但财务成本累积非常高，三年需46亿元，占同期资金需求25%。
从反映区级债务风险指标的长期走势来看，未来流动性风险也不容乐观，特别是县（区）级政府偿债压力较大。如宁波海曙区负债率在后期基本能回到警戒线以内，表明随经济的增长债务总体可控，债务负担随着经济的持续健康发展逐步回到安全区域，但债务高度依赖经济持续稳定增长，有一定的系统性风险；债务率长期远超警戒线，特别是财力的缓慢增长与债务的快速增长不成比例，需要加强融资管理，创新融资方式，加速资金流动性；结合预算内外收入测算的偿债率也长期远超警戒线，反映债务及付息额长期远高于预算内外收入，区财政长期处于入不敷出的境地，流动性风险非常高。从公开批露的资料看，东部沿海各省、市、县（区）政府投融资走向大抵如此，如青岛市本级债务率为42.96%，偿债率为7.69%，而青岛下辖的12区（市）的债务率和偿债率总体上高于市本级，特别是市南区、李沧区债务率均为135%，超过了100%的警戒线，有五个区（市）偿债率在20%的警戒线以上，区（市）政府偿债压力增加。
三、多种因素造成县（区）级地方债务风险偏高
监管调控从严。2011年受银监会执行“严禁新增平台贷款，严禁展期，严禁借新还旧”的信贷政策影响，政府融资形势非常严峻，全国一些在建项目后续建设资金和还贷资金紧张，全国多地出现项
目工地停工事件，最为典型的是2011年四季度铁道部全国3000个工地停工；宁波铁路南站分为铁道部铁路和宁波市南站建设两个大工程，其中铁路工程也因为资金问题一度停工；宁波市政府下达给海曙区承担的南北广场和五条高架改造工程，由于区政府在2010年5月前合理运筹，顺利筹集了一期银团及资本金60多亿元，保证了工程进展。今年以来，随着监管层对地方融资问题的关注和稳定化解地方政府融资平台贷款风险的决心，地方政府有望获得新的贷款额度。但各地银行在实际执行中，对政府融资政策限制仍未放松，如工行、交行对涉及政府投资项目融资一律不放。监管调控若长期不放松，地方财力将难以支撑项目的持续投入和还贷要求。
地方融资平台清理。2011年地方融资平台的清理整顿，限制了一大批资产不合格、名目繁多的平台公司，要求只能保留了部分符合信贷要求、现金流充足的优质平台公司。就宁波市而言，264个政府背景公司（事业单位）中只有179家被宁波银监会认定为“一般类公司”，85家仍被认为“平台类公司”，且自2012年开始“平台类公司”要改为“一般类公司”难度大幅增加，必须经过其有贷款关系的所有银行总行认可。而且如宁波市的旧村改造和新农村建设历史上就以事业平台融资，中央对事业平台的严控导致地方政府在项目立项和工程承包、债务归还等方面带来体制性断裂。这是银监会仅仅从部门思考监管政策，而没有充分考虑各级政府承担的体制转换风险。海曙区仅有1家公司被认定为“平台类公司”，但同样面临融资困难的局势，因为优质的平台往往存量贷款规模已经很
大，正如前面提到的数据，地区偿债率已非常高，可能面对无法融资的情况或者必须承受很高的利率，无形中加大融资成本。
质押资产不足。各银行对贷款项目均要求抵押，基本不具备仅凭政府信用担保等贷款的可能，抵押的资产集中在土地、房屋之类的固定资产。随着房地产调控政策继续落实，房屋资产价格有下降趋势，土地资产流标、流拍的情况也逐渐增多。而作为中心城区的区级财政，一方面可供抵押的土地资源本身有限，另一方面因开发成本过高受市场追捧程度大不如前，给地方政府融资工作带来空前压力。且作为地方融资主体，特别是区级层面的融资主体，本身受“事权与财权不统一”的影响最深，政策空间极其被动，融资形势较为严峻。
债务转移。中央、省、市事权与财权不匹配，导致债务转移或民生债务显性化。如前述宁波火车南站综合改造资金高达180亿元，由市辖的区级政府承担勉为其难。旧村改造和非成套房改造也高达上百亿元，在2009年以前都是先由市级部门筹资改造，再按市区分别承担。而现在前期筹资全部由区级政府出面，在流动性风险方面已经存下了隐患。
民生债务显性化。一些显性债务其实也是财政隐性负担，主要由事权不配套下放的民生项目，如医疗改革、事业单位增资改革、城建道路、非成套房改造及低收入人群保障房建设等项目，海曙区因此每年要多承担支出5个亿以上，这部分资金挤占了地方政府的可用财力。
四、地方政府债务有被夸大的可能
结合工作实际，笔者认为地方政府性债务由被夸大的可能。从宁波市各县市区融资情况看，基层地方政府性债务风险至少被夸大了三分之一。主要原因是城镇改造项目由于安置房建设、旧村土地改造、项目地块拆迁建设分头推进，债务存在重复测算的情况，如前述火车南站项目的180亿元资金，其中已经包括了城市拆迁资金103.5亿元和旧村改造资金20亿元。按50%的居民要求实物安置住房计算，前期建造拆迁安置房和旧村改造获得土地等投入共计70亿元，占项目38.8%，但在某一时点计算债务资金时因项目前期分列而重复。过高的资金测算造成银行对地方政府还债能力心生担忧，审批愈加严格，上层监控愈加趋紧。
五、推动内外部力量，化解县（区）级政府化解地方债务风险
债务制度化。在银监会、审计署的多头监控下，县（区）级融资主体防控风险意识得到强化，在制度建设及程度规范方面逐步完善。海曙区2011年先后出台了《海曙区政府性债务管理办法》和《海曙区政府性债务管理办法实施细则》，就政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理等作了明确规定，使政府投资项目的融资工作从此有章可依。同时区财政局也出台了相关管理制度，建立了局级融资委员会定期例会机制、资金调度使用的三级审批制度，规范操作程序。今后将继续深化制度，成立融资决策专家委员会，引入专家评审机制，对政府融资项目进行充分的论证建议，提高融资决策水平。
项目有序化。今年，监管层关于融资平台的清理规范工作未有放松。海曙区政府在利用原有平台基础上，要求尽可能放缓项目投资步伐，集中力量，优先保证在建工程，部门配套项目暂缓开工，对新投资开工项目必须要有后续资金配套才能开工，。同时，抓紧开展各项资金回流工作，压缩2012年政府投资项目融资总量，在项目之间合理配置已取得的信用资金，提高资金使用效益。
融资创新化。由于各地政府约80%以上融资采用银行贷款方式，融资方式过于单一。银行贷款一般是3-5年为主，而项目建设完成及达到盈利水平起码在5年以上，两者期限明显不匹配，致使偿债资金难以靠项目通过自身盈利支付。未来地方政府投资不能再过度依赖银行贷款，更好的方式：一是通过平台发行长期的企业债券，这需要增加平台公司的资产和净利润，以达到发债要求；二是争取以未来有盈利能力的项目为载体争取国债资金；三是探索bt（委托代建）方式，海曙区已将区文体中心为试点进行尝试，可由受托方先行垫付资金进行修建，建好后政府再融资买进，将政府融资行为有效分散，以时间换空间；四是利用信托、短期融资、理财产品以及土地回购、带息付款等工具，创新融资方式。
针对有论调提出“让民间资本参与进来”，笔者认为现阶段可行性不高，因为当前融资解决的大部分是民生项目和公共产品的投资，属于长期高投入低回报项目，与民间资本追逐利益的特征相悖，甚至会拖累实体企业的发展。
债务显性化。一直以来，由于政府预算从未将政府投资项目及
偿债资金列入预算内容，债务资金循环体外的部门和公众难以知悉投资项目情况和资金情况，政府债务问题始终有些神秘色彩，也似乎仅是财政部门应该考虑的问题。因此，将来应该考虑：一是建立政府债务预算编制体系，通过地区级两会传达到各个层面；二是对直接债务，应纳入债务专项预算管理；三是对或有负债中的显性负债，应在预算中直接体现。目前海曙区政府融资工作在区财政局设立了专门部门，成立了工作领导小组，按照“管理专业化、工作制度化、监管日常化”的工作思路，组建了融资审理委员会，集各部门力量处理政府融资债务问题，但也只是在政府层面有所扩大，且主要由财政局牵头落实，公众、法人主体对此等还只停留在一些表面数据上，债务显性化仍有很远的路要走。财政部谢部长在2012年两会上也提出“将地方政府债务逐步分类纳入预算管理”，或将开启债务显性化创新“闸门”。
参考文献：
[1]搜狐财经.青岛政府债务余额约为880亿元，债务率达81%，2011年9月23日
[2]新浪财经.清理政府性债务：浙江拟建追究机制，2010年10月26日
篇四：化解政府债务风险发言
加强地方政府性债务监督
防范和化解债务风险
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政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。
政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为政府性债务风险的主要出险区。
最近几年，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下，招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段，发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好，政府具有一定的偿债能力，债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理，对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。
以厦门为例，近几年，厦门市贯彻实施积极财政政策，通过融资集资举债，加大基础设施投入，如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设，对改善城市面貌起了巨大的推动作
用。员当湖污水改造成功，成为城区改造典范；环岛路的建成和市政绿化率不断提高，获“东方夏威夷”之称，使厦门成为温馨的海上“城市花园”；海沧大桥的贯通，大大缩短了岛内外距离；火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设，为经济的持续发展增添新的动力。另外，厦门东通道的建设，又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元，增长17.2%，财政收入达149.22亿元，增长18.2%，因此可以说，相对合理的债务余额，对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。
但大部分经济落后地区，举债规模偏大，债务余额所占地方财政收入的比例偏高，一旦国家宏观政策调整，银根紧缩，将出现债务偿还困难。
一、地方政府大量举债的原因
地方政府大规模举债的原因很多，既有客观原因，也有主观原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下几点：
一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。
二是地方经济落后，财力薄弱。为发展地方经济，地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。
三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，明显的短期行为。
四是公共企业大量贷款，政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。
二、地方政府过渡举债的危害
第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
第二、债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。
第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。据统计，截至2003年6月末，全国112家城市商业银行贷款余额6523.91亿元，其中不良贷款余额1078.11亿元，占比达16.53%.全行业亏损为55.97亿元，历年累计亏损的有50多家，占到112家城市商业银行的45%，处于高风险状态的有22家，其中13家已经资不抵债。城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干
预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。
最后，债务风险是社会稳定的隐患。一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
三、加强对地方政府性债务的监督
随着政府性债务规模的扩大，债务总量不断积累，还本付息逐年增大，特别是一些区、县政府超财力举债，偿债能力低，干扰了正常的财政预算管理和预算执行，加强政府债务管理，?规范各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，防范和化解政府债务风险势在必行。
一是尽早出台地方政府债务管理和偿债机制办法，建立政府债务的管理制度，即建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制、举债评审制度、偿债责任制和责任追究等制度，进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序。同时，建立行之有效的政
府债务风险预警分析体系，定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成、新债务产生的原因、趋势，以便作出恰当的判断和决策。建立政府债务风险预警分析体系，防范地方政府债务风险。
二是要对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。
三是要建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。
四是要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。此外，要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。
五是若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。
六是不断完善地方债务管理的法律框架，修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。
（作者单位：厦门市审计局）
洪再福
篇五：化解政府债务风险发言
地方政府债务风险的防范及化解对策
作者：申建旗
来源：《中外企业家》2017年第6期
近年来，我国地方政府的债务问题一直受到境内外相关机构和媒体的普遍关注，那么，目前的债务状况究竟是怎样的呢？根据财政部网站公布的信息和万得（Wind）数据，截至2016年底，全国地方政府债务总规模在16.9亿元～21.3万亿之间。据此，截至2016年底，全国地方政府债务规模约为GDP的22.7%～28%，如果加上中央政府负债率15.1%，我国政府负债率在37.8%～43.1%之间，距离国际警戒线的60%仍有较大空间，但这是就全国总体而言。众所周知，我国中央政府处于财政的主导地位，中央政府的主权债务是安全的，这是不言而喻的，而地方政府的债务情况就比较复杂了。一些地方政府，特别是一些经济欠发达地区的部分市、县、乡级政府财政入不敷出、收支严重失衡，债务负担沉重，甚至有引发系统性债务危机的风险。为此，国务院办公厅于2016年11月14日发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确将对地方政府性债务高风险地区实行分级应急处置，必要时将依法实施地方政府财政重整计划。本文就如何防范和化解地方政府的债务风险提供一些对策，以供参考。主要应从以下几个方面采取措施，寻找对策。
目前我国地方政府债务总体仍处于可控范围内，但是债务增长的势头较快，债务规模快速扩张，债务风险在不断聚集，一些地方政府债台高筑，运行困难，甚至出现债务危机。本文从减少和化解存量债务，优化债务结构、降低债务成本，完善分税体制和强化责任，推进投融资体制改革四个方面阐述了防范和化解地方政府债务风险的策略措施，以便为地方政府制定合理的债务举借和使用制度，防范和化解债务风险提供参考。
一、合理化解存量债务，严控政府支出
对于债务风险比较大，债务状况比较严重的地方政府当务之急是一定要加大力度整顿清偿债务，努力增收，严控支出。首先，要整合城市资源，盘活存量资产，通过资源的整合实现现有资产的增值，减少存量债务。其次，要扩大投资项目的收益，压缩项目成本，提高项目的经济效益，项目收益，一律还债，禁止挪作他用。第三，对政府职责之内的公益性社会类项目的偿债支出，通过财政预算资金投入，争取中央转移支付、特殊国债等多种渠道取得项目资金。要压缩一般性预算支出，精简机构、严格核定和控制编员；大力压减三公经费，清理各类对企事业单位的直接补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、津贴，对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等也应取消。地方政府通过以上各种方式节约的财政经费和行政支出一律用于清偿政府债务。第四，通过土地、矿产、国企等政府资源和资产的出让获得的收入应全部用于偿还债务。第五，压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。第六，停止对企事业单位的各类投融资进行的担保和救助。担保债务和救助债务属于存量或有债务，虽然不属于政府债务，但都可能引致政府支出责任的扩大，可视为准政府债务，同样要进行控制和清理。
二、优化重组债务结构，拓宽融资渠道
根据审计署2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》显示，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，各占债务余额比重的52.2%、11.5%和11%。目前，政府债务的举债成本呈现明显上升趋势，一方面是由于银行贷款的收紧，另一方面是由于其他融资渠道的高成本。非银行贷款渠道的融资成本大多高于银行贷款，地方政府一般举债成本在年息8%～10%，甚至更高。为了降低融资成本，需要进行债务置换，一是要增加银行贷款融资所占债务的比重，可以通过政府优质资源（例如，土地、矿藏等）和财政担保等方式取
得，并且按照成本最小化原则选择银行和贷款；二是要降低其他融资方式的成本，无论是BT融资和政府发债融资等都要采取市场化的运作方式，公开招标、公平竞争。总之，要按照成本最优化原则拓宽融资渠道，优化债务结构，降低债务成本。
三、深化财税体制改革，完善分税体制
以上所谈无论是化解存量，严控支出，还是优化债务结构，降低债务成本都是针对现实出现了严重的债务风险而采取的治标之策，根本的办法是要从制度上进行改革，建（下转211页）（上接186页）立科学、合理的地方政府财政税收制度，其中进一步完善分税体制就是重要的制度性改革和设计。
分税制就是按照事权和财权相统一的原则，划分中央和地方税种税目。目前的问题是地方政府的支出责任和收人权利的非对称性导致地方财政入不敷出，产生融资压力。因此，中央政府应适当上移支出责任并下放收入能力，合理划分和核定事权，以增加地方自主性财政收入为目标，合理划分共享税，完善地方主体税种，改革税权过度集中的体制。加快推进土地、房产税改革，通过开征物业税或不动产税来优化地方税结构，并将其逐步培育成为地方政府的主要税源和主体税种，用以提高地方财政收入的自给率。同时，要完善省以下转移支付制度，加大省对县乡转移力度，尤其是不发达贫困落后地区，壮大地方可用财力，减少地方政府举债规模，增强防范与化解债务风险的能力。
四、推进投融资体制改革，强化责任
要硬化政府预算约束，进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资运行和增长机制。完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目。对于一些非纯粹的公益性项目或建成运行有收益的项目，甚至是纯粹的经营性项目要建立举债投资的各种机构平台，严格采用公司化的操作模式，加强对这些机构平台的预算约束和财务管理以及风险考核，而且要将这类债务从政府债务中剥离，落实到各融资平台公司，以减轻地方政府的债务负担，化解政府债务风险。
总之，虽然目前我国地方政府债务总体仍处于可控范围内，但是债务增长的势头较快，债务规模快速扩张，债务举借和使用不合理、不规范、不透明，由此产生的一系列债务问题不容小觑，因此，必须采取有力措施，制定和完善各种政策法规，严格规范地方政府的借债用债行为，加强监督和约束才能有效化解债务问题，防范债务危机。
参考文献：
[1]中国社会科学院国家金融与发展实验室.中国国家资产负债
表2015——杠杆调整与风险管理[R].北京：中国社科院，2015.
[2]李杨.硬化预算约束是化解地方债务风险关键[N].上海证券
报，2017-06-21.
（责任编辑：赵蕾）
篇六：化解政府债务风险发言
2023年最新的发挥人大优势防范化解县域政府债务风险
发挥人大优势防范化解县域政府债务风险
近年来，防控金融风险
成为县域经济发展的关键词，位列
三大攻坚战
首位。防范化解金融风险是一场输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识，如何打好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。
一、对县域政府性债务的认识
近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中扮演着不可或缺的角色，地方政府性债务作为地方政府的资金筹措手段,目的是地方政府为满足经济社会发展的需要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时，借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。而债务是一把
双刃剑，一方面它会助跑经济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系列的风险。政府性债务风险是一场输不起的战斗，值得深思。
(一)县城政府性债务的普遍现状。
政府为什么要举债归根结底，是人民日益增长的城镇化需求和地方财力严重不足之间的矛盾所致。尤其是县级城市是国家城镇体系中最基本的单元，是连接城乡的纽带，处在城乡结合的连接点，人民群众对城镇化建设的需求最为强烈。而县城相对税源较少，依靠投资拉动经济发展的动力严重不足，地方政府只有依赖举债，加大对城市基础设施建设的投入，推动民生事业的进步，从而拉动经济社会的快速发展。
近年来，各级政府举债热席卷全国，地方政府性债务规模逐年增长，尤其是县级城市，一些政府秉着不举债就是吃亏的理念，大行举债的现象逐渐蔓延，债务存量规模不断增大，巨大债务导致的不确定因素不断增加，地方政府债务
对县域经济增长的负面影响不断涌现,如何防范和化解风险成为了举债热后的一大遗留难题。
(二)县级政府大行举债的原因。
近年来，举债发展县域经济已经成为各县区非常普遍的现象，县级政府的债务杠杆率越来越高，债务越来越多，县级政府为什么普遍大行举债主要有几个方面的原因。
1、财力有限，县域经济城镇化发展资金缺口大。县域经济竞争激烈，投资、消费两架马车动力不足，大量的人力成本、配套资金的配置、创建活动的开支、城镇化建设等压力重重，为抢占发展机遇，各地不得不通过逐年投入大量资金来加快发展，不可避免带来负债。
2、制度滞后，政府债务管理随意性大。从中央到省、市，没有形成自上而下的成熟的债务预警、管理、监管、评估机制，给予了地方政府非常宽松的自由裁量权。各级政府举债搞建设、举债购买服务在全国上下成为常态，政府举债基本依靠自我约束，3、监管乏力，缺乏有效的监管体系。人大监督、审计监督、民众监督都未建立常态的监督机制，约束效力十分有限。近年来，许多地方人大常委会积极为政府背书，甚至违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。在各方面需求和利益的驱使下，各种各样的地方政府债务行为在监管空白地带肆意运作，不断膨胀。
4、GDP唯上，政绩观出现偏差。事实证明，举债发展确实能推动地方经济发展，刺激GDP的增长。一些领导干部瞄准了这一
红利，忽略了风险、无视隐患，大兴举债，给项目穿上更华丽的外衣，让购买的服务更加高大上，将大
笔举债而来的资金不计成本的投入到一些面子工程，创造政绩，积累升迁资本。
(三)县域政府性债务的特点
除了政府性债务的普遍特点以外，县级城市政府性债务还存在一些特殊性。主要表现在，一是增幅迅速、规模巨大。在当前地方政府性债务存量大的基础上，地方政府性债务仍呈增加之势，普遍规模巨大。二是举债无规划，投资随意性大。部分县级政府性债务年初没有制定计划，或随意变更计划，清偿无规划，项目建设没有严格的认证和科学决策。三是使用效益较低。举债资金的使用效益普遍不高，财政无能力安排偿债准备金，偿还债务的来源存在不确定和不稳定性。四是基础设施建设负债多、收益低。大量的借款用于新城的开发建设和工业园区的整体发展，比如新城城区道路建设、管网建设、垃圾处理工程、工业园的基础设施投入等，这些投入都难在短时间内产生效益。
二、县域政府性债务带来的影响
(一)积极作用
近年来，不可否认，地方政府性债务对于推动地方经济社会发展发挥了重要作用，它弥补了地方财力不足的硬伤，在改善城市基础设施建设、推动民生事业发展、保护生态环境等方面发挥了举足轻重的作用。
一是城镇化水平提升。许多城市在近五年内，发生了巨大的变化。尤其是县城，随着休闲、娱乐、文化、体育活动场所都不断，基础设施不断完善，城市化进程不断加快。
二是民生不断改善。随着教育、医疗、卫生、文化等社会事业的投入的不段
投入，经济的活跃度增强，就业岗位明显增多，加强医疗卫生机构、文化设施、体育健身场所设施、旅游服务设施、公园绿地等公共服务设施建设，廉租住房、社会救助、社会福利等保障性措施不断升级，人民群众的生活水平明显改善。
三是推动经济快速发展。通过政府举债融资，地方财力明显增强，在促进财政收支平衡、增加财政收入，支持地方经济和社会发展上发挥了积极作用。
(二)负面影响
1、内部驱动力削减。长期靠融资拉动经济，借旧还新
的模式循环，获取短暂的收益，长期来看，足以影响政府的基本宏观手段，从而限制了了地方财政的可持续发展能力。
2、滋生腐败。近些年，随着政府性债务的增加，地方投融资平台公司越来越多，其经济大权与政府机关的职权交集捆绑，平台公司负责人权利较为集中，监管体制的不完善给腐败可乘之机，不法分子将举债当作任意挥霍的通行证，在举债中坐收渔利等违法现象时有发生，一些融资平台负责人纷纷落马，腐败现象频发。
3、导致信任危机。政府长期举债，只能依靠微薄的财政收入，甚至许多县城偿债来源主要来自土地财政，过高的地方债直接推高土地和楼市价格，种种现象，容易让公职人员陷入恐慌，更为严重的是逐渐失去人民群众对政府的信任，极大损害政府的公信力。
4、诱发经济和社会风险。当政府性债务规模不断扩大，得不到有效的防控
和化解，必定引发一系列的财政风险，甚至经济风险，从而危及社会稳定。
三、发挥人大优势，着力防化和化解县域政府债务风险
过去的一段时间，县级人大及其常委会在政府性债务的监管中长期处于初级摸索阶段，作用发挥十分有限，甚至长期处于缺位状态，这是由历史原因、自上而下监管体系建设的不完善以及县级人大对政府债务认识局限等原因所致。近几年来，县域经济发展开始面临新一轮的下行压力，大规模的地方举债，偿债压力尤为凸显，各县级政府是否具备相应的偿债能力，是否能够解除债务风险，事关人民群众的根本利益，事关经济发展和社会稳定大局。鉴于人民代表大会制度的根本政治属性，有必要发挥人大的优势，对地方政府性债务进行全面有效的监督。
(一)强化实质性监督，对债务风险进行全面把脉。
县级人大在控制地方政府性债务风险中，应由过去的程序监督转变为实质性监督，切实担当起宪法法律赋予的职责，着力防范债务风险。
1、列入重大事项，开展实质性审查。市人大及其常委会可将政府举债规模、结构、使用、偿还以及计划情况作为决算报告和审计报告的一项重点内容，对这块内容进行重点审查，市人大常委会可以根据实际需要作出相关决议决定，提出意见和要求。
2、纳入工作要点，实现常态化监督。人大常委会可将对全市政府性债务规模进行面上的全口径调查，听取和审议政府性债务管理情况、政府投融资公司经营收支和管理情况、政府购买服务情况等内容，根据本市的实际，列入全年工作要点，通过采取人大代表视察、调研等方式，开展常态化监督检查，确保对政府举债的借、用、还
各个环节进行全程监督。
3、适时运用刚性手段，确保监督实效。在开展监督活动过程中，遇到政府性债务的一些重大问题上，适时运用专题询问、质询、甚至组织特定问题调查刚性的监督手段，充分发挥人大作为国家权力机关的权威和作用。
(二)强化机构的宏观把控作用，对政府性债务实行动态监督。
由于县级人大财政经济委员会普遍成立时间较短，在政府性债务的监督工作中可能存在工作范围广泛、专业力量不足，知识储备还不强的问题，因此，建议县级人大财政经济委员会组织成立，由人大常委会法律服务团、财政经济服务团等专业人士、以及有经验的人大代表组成的政府性债务跟踪监督小组，加强对政府性债务的日常监督和动态监督，真正发挥人大监督的效能。具体做到：
一是建立政府性债务情况台账。要求政府的相关机构要及时将相关情况报告人大政府性债务监督小组，及时建立政府性预计的贷款计划、债务余额变动情况、本年度的实施项目、贷款计划调整、还贷计划等为内容的台账，以便人大常委会随时了解政府债务情况。
二是重点监督和跟踪监督相结合。对政府性债务的进行提前介入，就其合法性、成本分析、效益、偿还计划等进行研究和审查，强化债务管控;督促政府建立偿债准备金制度;参与各项调研、视察等活动，提出意见和建议，并做好跟踪监督，为人大常委会审议提供依据。
三是加强对政府举债建设的项目的跟踪监督。对政府举债建设的项目进行多方位监督检查，确保资金专款专用和项目有序推进。对检查中发现的问题，及时责成政府及其有关职能部门限期整改，及时止损。
四是多渠道普及人大代表预算管理和风险防控知识。加大组织宣传和培训力度，提升人大代表预算审议解读能力和风险防控相关知识储备。积极扩大公众参与，引导人大代表和公众对政府性债务进行监督并提出建议和意见。
(三)强化制度建设的针对性，全方位规范政府性债务的管理和监督。
通过前期的探索，认真总结，仔细研究，进一步规范政府投资项目报批程序，明确规定人大审查决定的必经程序，对规模、数量以及财政保障机制和措施进行细化;进一步完善政府债务管理情况向人大定期和重点报告制度，主动接受人大监督;进一步完善和落实健全债务管理激励和防控机制，把政府性债务风险防控措施执行情况纳入经济社会发展实绩、领导班子和领导干部政绩考核。
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